解读《路政管理规定》的进步与缺陷

  解读《路政管理规定》的进步与缺陷

  《路政管理规定》(以下简称《规定》)将于今年四月一日起施行,这是全国公路路政管理工作中的一件大事。作为一名基层路政员,我对这个规定的起草、修改及实施一直保持着高度关注。相信很多人也和我一样关注着这件事情。但因我不知道的原因,我只能得到这个规定的进展方面的信息,而不能在它公布之前得到它的草案文本,我的同事们也和我一样。也从未有任何机构征询过我们的意见。不管如何,这个规定终究是出台了,尽管它让很多人在期盼中等了好多年。

  拿到《规定》文本后,我认真地进行了阅读。下面我就从一个基层路政管理者的角度谈一谈自己的看法,愿和各位商榷。

  一、《规定》的几点进步

  《规定》和1990年的《公路路政管理规定(试行)》(以下简称《试行规定》)相比,有几点进步之处。

  (一) 路政管理原则的重大变化

  《试行规定》第四条:公路路政管理工作遵循“管养一体、综合治理、预防为主、依法治路”的原则。

  《规定》第三条:路政管理工作应当遵循“统一管理、分级负责、依法行政”的原则。

  和《试行规定》相比,《规定》的指导原则由四条减为三条,删除了“管养一体”的提法,这是一个重大的进步。

  《试行规定》出台于“有计划的商品经济”时期,实际上仍没有脱离计划经济的窠臼。对于公路部门来说,政事不分、事企不分,管养一体,公路职工戴上大盖帽就是路政员,脱下制服就是养路工,一人身兼两职,不仅体制混乱,管理不规范,而且公路管理机构的社会形象差,群众认知程度低。《试行规定》施行不久,就因不能适应形势的发展,而在事实上被抛弃了。各地适用的实际上多是地方性法规和规章。

  随着上个世纪九十年代中期市场经济体制的逐步确立,公路部门“管养一体”的体制和工作方式已经明显不能适应社会发展的需要,弊端更加明显地暴露出来,成为阻碍公路工作发展的绊脚石,造成公路建设和管理一手硬、一手软,一腿长、一腿短,这样怎么能跑的快呢?连正常走路都成问题。因此,必须予以改革。

  现在,《规定》删除了“管养一体”的提法,这是一件好事情。这给各地交通主管部门和公路管理机构传递了一个信号:“管养一体”已经退出历史舞台。这可以使各地公路部门从原规定的羁绊中解脱出来,放手工作,勇于开拓。交通部公路司李彦武副司长也提到“公路管理体制已由原来的“养管一体”模式逐步变革为“管养分离”模式”,各地应抓住《规定》实施的契机,加快推进公路管理体制改革,切实实现公路管理方式的根本转变。

  (二)规范了路政管理程序

  《试行规定》规范了四类行为:路政处理、路政处罚、路政复议和强制执行。

  路政处理,在《试行规定》中实际上是处罚前的调查过程,这个在《行政处罚法》施行后,已经不再单独列出,而归为处罚程序的一个阶段。因此,“路政处理”已经失去了其继续存在的价值。

  路政复议,自1999年10月1日《行政复议法》施行以后,公路管理机构不再具有行政复议职能,因此原规定的当事人“向对本案有复议职能的公路管理机构提出复议申请”的条文已经丧失法律依据,无法执行,必须删除。而且《行政复议法》对行政复议已经规定的十分具体,没有必要再予以重复。

  和《试行规定》相比,《规定》在对外业务规范上,删除了“路政处理”和“路政复议”章节,改为“路政管理许可”、“行政处罚”、“公路赔偿和补偿”,还有“行政强制措施”。

  《规定》的表述,更加贴近实际工作,“公路赔偿和补偿”是新增加的内容。在这之前,一直适用的是路政处罚程序,这就造成了行政责任和民事责任不分,和法律规范,特别是《行政处罚法》和《民法通则》相冲突,不利于路政工作的开展,也容易陷路政机构于屡诉屡败的境地。

  现在把“公路赔偿和补偿”单列一章,不再视为行政处罚,这是一个进步。这解决了进行公路损害索赔时适用行政执法文书的弊端,同时也让公路管理者和损害行为人站在平等的地位上,真正通过协商解决民事纠纷。

  而“路政管理许可”,《试行规定》没有明文规定,只在部分条款中有所涉及。这不利于树立路政管理的权威,也不利于路政工作的规范。现在单列一章,条理清楚,较以前是一个进步。

  (三)《规定》体现了人文关怀

  《规定》第七条第二款:任何单位和个人都有爱护路产的义务,有检举破坏、损坏路产和影响公路安全行为的权利。

  这里很明显的一点就是:检举,不再是义务,而是权利。

  在以往的各项规定中,往往把“检举破坏、损坏路产和影响公路安全行为”作为一项义务来对待,似乎看到损害行为不揭发、不检举就是错误,就是不道德。这实际上是没有法律依据的附加义务,是强加于人的。而且如果“单位和个人”没有进行检举,公路管理机构也没有任何手段对其进行处理,这个规定也就成了“空头支票”,兑现不了。

  现在把“检举破坏、损坏路产和影响公路安全行为”视作一项权利,而不是义务,更加切合实际,也体现了以人为本的人文关怀。这是和《公路法》的规定相一致的,也就被视为“见义勇为”,是值得鼓励和提倡的。

  (四)人员、装备和内务管理切实可行

  《规定》分两章分别规范了“人员与装备”和“内务管理”。《规定》删除了兼职路政员和义务路政员的提法, 这也是和“管养分离”的要求相一致的。而其对人员任职资格的要求,也是完全可以做到的。这对保证路政队伍整体素质,提高路政队伍战斗力,是一个切实的保障。

  内务管理。现在各地对路政队伍正规化建设普遍重视,这也是广大路政执法人员努力的结果。《规定》对内务管理制度的要求,我看到,是和我们平时的做法相一致的。我们通过日常工作体会到,效果很好。《规定》对此予以肯定,必将促进内务管理再上新台阶。

  《规定》的可圈可点之处还有很多。优点既多,缺陷也客观存在。而且一些基层路政管理者看后,表达了自己的忧虑和担心。

  二、《规定》的若干缺陷

  (一)放弃法定职权

  《规定》出台的依据是《公路法》,但在部分内容上舍弃了《公路法》赋予交通主管部门和公路管理机构的法定职权,有非法除权的嫌疑。

  比如,《规定》第八条: 除公路防护、养护外,占用、利用或者挖掘公路、公路用地、公路两侧建筑控制区,以及更新、砍伐公路用地上的树木,应当根据《公路法》和本规定,事先报经交通主管部门或者其设置的公路管理机构批准、同意。

  比照《公路法》第四十四条:任何单位和个人不得擅自占用、挖掘公路。

  可以看出,《公路法》规定的“不得擅自占用、挖掘公路”的行为主体是“任何单位和个人”,而《规定》则把“公路防护、养护”排除在外。也就是说,依据《公路法》,因“公路防护、养护”需要占用、挖掘公路的,也必须经过交通主管部门同意,而按照《规定》则不需要。

  这个也是和“管养分离”的原则相违背的。在“管养分离”的前提下,交通主管部门和公路管理机构与公路养护组织不是同一个个体,它们的职责、利益是不完全一致的。公路管理机构的职责是保护路产路权,而养护组织则是通过对公路的养护取得报酬达到赢利的目的。公路管理机构和公路养护组织的关系,不是行政隶属关系,而是合同关系,目的的不一致性,必然会产生矛盾。

  试想,按照此规定,公路养护组织为了“养护需要”,可以任意占用、挖掘公路,可以砍伐路树而不经过批准,而交通主管部门和公路管理机构却不能对之进行管理,这是一件既不合法又不合理的事情。而其根源,在于《规定》非法剥夺了交通主管部门和公路管理机构的法定职权。

  在此情况下,交通主管部门要求公路养护组织办理审批手续,符合《公路法》的规定,但不符合《规定》的要求,该怎么办?

  按照《立法法》规定:法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章(第七十九条),违法上位法的规章应予改变或者撤销(第八十七条)。

  (二)和地方性法规衔接差

  很明显的地方,《规定》第四条第三款:县级以上地方人民政府交通主管部门设置的公路管理机构根据《公路法》的规定或者根据县级以上地方人民政府交通主管部门的委托负责路政管理的具体工作。

  这里,公路管理机构的职权仅仅来自“委托”,而实际上,在一些地方,公路管理机构已经通过地方性法规的授权取得了行政主体资格。比如《黑龙江省公路条例》明文规定“公路管理机构行使公路行政管理职责(第五条)”,在后文中,对交通主管部门和公路管理机构的具体分工作出了规定,既明确,又有很强的可操作性。

  在《规定》实施后,规章和地方性法规的矛盾就暴露出来。比如黑龙江省公路管理机构,按照地方性法规是行政主体,按照规章不是行政主体,那么该如何适用?

  按照《立法法》第八十六条第二项:地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院提出意见,国务院认为应当适用地方性法规的,应当决定在该地方适用地方性法规的规定;认为应当适用部门规章的,应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。

  其实在起草《规定》的时候,只要加上一句话,规章和法规“打架”的现象完全可以避免:公路管理机构根据……“或地方性法规的授权”负责路政管理的具体工作。这不能不说是立法上的疏忽。

  (三)尴尬的索赔程序

  《规定》承认了公路路产损害赔偿是民事责任,这是一个进步。但在条文表述上,又充满了“案件”、“当事人”、“立案”、“结案”等词语,行政色彩浓厚,显示出起草者指导思想的摇摆不定。

  《规定》第五章讲的是公路赔偿,这是民事行为,但却没有使用“赔偿义务人”的概念,而是使用了一个模糊的词语:当事人。而“当事人”这一概念,在平等主体之间的非诉民事行为中是对等的,如合同当事人,就是指的合同双方。在民法上,如果是特指某一方,会称其为“一方当事人”或“对方当事人”,而不是称为“当事人”,后者实际上也包括公路管理机构在内的。

  《规定》提到的“当事人”,实际上是套用行政程序来解决民事问题。那么“当事人”在这个程序中指的是谁呢?是造成路产损害的直接加害人,还是承担赔偿义务的人?二者往往是不一致的。比如机动车肇事损坏路产,直接加害人是司机,而承担赔偿义务的是车主,车主和司机通常不是一个人。

  行政责任止于自身,民事责任可以转嫁,二者的差别是极大的。

  而《规定》第三十四条规定的“处理公路赔(补)偿案件”的“程序”更存在重大缺陷。

  其规定的“程序”是:(一)立案;(二)调查取证;……(七)结案。

  “调查取证应当询问当事人及证人,制作调查笔录”。请注意,这里的用词是“应当”,从法理上来讲,“应当”做的事情没有做就是不作为,就是违反职责要求,是要承担不作为的责任的。

  而从另一个角度来讲,既然要求“应当”从事某种行为,那么这种行为必须是可以做到的。否则,就是“恶法”。

  “调查取证应当询问当事人及证人,制作调查笔录”。试问,在“当事人及证人”拒绝询问的情况下,取证工作就不能进行了吗?回答当然是否定的。路政员可以通过拍照、摄像、现场勘验等途径获取证据来据理索赔。但这样一来,就违反了《规定》要求的“应当询问当事人及证人,制作调查笔录”。这在法理上被视作“违反法定程序”,它所导致的后果是行为的无效。在没有制作调查笔录的情况下,收取路产损失赔偿费就是一种无效的行为,已经收取的赔偿费应予退还,并应赔偿缴费人由此引起的损失。

  这是很荒谬的事情,但却是从《规定》中推导出来的“合理”的结论。再举一个极端的例子。

  某次事故,驾驶员及车上乘客全部当场死亡,事故也造成了公路设施损坏,现场没有目击者。在这种情况下,如何向“当事人及证人”询问,并制作调查笔录?程序的某一环节中断,导致以后的程序无法继续,那么路产损失也就根本无法得到赔偿。

  实际上,如果不按《规定》办,走民事程序,路产损失赔偿很容易得到解决。公路管理机构可以向车主索赔,车主死亡的,可以向其继承人主张索赔权利。

  而重“口供”、轻视证据,这个早日被扫进历史垃圾堆的封建遗毒,出现在《规定》中简直是莫大讽刺。

  如果非要在《规定》里加上“应当”条款,为什么不说“应当勘验现场”,或者“应当进行鉴定”?是后两者没有“调查笔录”的可信度高吗?事实恰恰相反。人,可以说谎,但物,不会。

  这个《规定》还回避了一个敏感问题:赔偿义务人不予赔偿怎么办?公路管理机构是提起民事诉讼还是采取其他的途径?这个没有涉及。但这又是现实工作中普遍存在的问题。

  还有第三十三条:路产损坏事实清楚,证据确凿充分,赔偿数额较小,且当事人无争议的,可以当场处理。

  这里,“损坏”的概念是什么?按照《公路法》和《超限运输车辆行驶公路管理规定》规定,超限运输应予补偿,但公路损坏了吗?如果说损坏了,那么公路管理机构采取的保护措施的效果又体现在哪里?

  “损坏”,最好改为“损害”。损害一词,就包括了有形的和无形的损伤。

  (四)其他立法技术问题

  《规定》第三十八条: 对公路造成较大损害、当场不能处理完毕的车辆,公路管理机构应当依据《公路法》第八十五条第二款的规定,签发《责令车辆停驶通知书》,责令该车辆停驶并停放于指定场所。

  这和《公路法》第八十五条相冲突。

  《公路法》第八十五条第二款:对公路造成较大损害的车辆,必须立即停车,保护现场,报告公路管理机构,接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离。

  可以看出,《公路法》规定的是车辆经过处理后方得“驶离”,这应该是驶离“现场”。而《规定》却要求车辆停放在指定场所,这就要求车辆首先驶离“现场”,然后驶入“指定场所”,除非现场就是指定场所。

  严格来说,这应该是《公路法》立法上的不严谨,但《规定》做出和《公路法》相左的规定,也是不应该的。

  还有此条的“当场不能处理完毕”,做何解释?是客观因素限制还是公路管理机构单方面的原因?这个应该明确。

  其他问题,不一而足。

  三、对《规定》的几点意见

  这个《规定》出台后,不少基层路政管理人员都反映可有可无,实际意义不大。也许是我们对它的期望过高,也许是我们等待的时间过长,总之,失望的情绪是客观存在的。

  而这个《规定》的起草过程缺乏广大基层执法者的参与很可能是原因之一。基层工作者熟悉一线情况,他们更了解实际工作最需要什么,要他们说好才是真的好。

  但我认为,这个《规定》还是有许多值得关注的地方的。它所确立的原则,是顺应社会发展潮流的,是贴近实际的,不足之处主要在立法技术上。

  有好的出发点还要有好的方法,这样才能真正地服务基层,服务工作。

  《规定》的实际效果好坏,大家自可以在工作中慢慢体会。但不完善的又岂止这一部《规定》呢?它的母法——《公路法》,不是也亟待修改吗?希望交通部能够在交通立法工作上多花一些力气,加大工作力度。

  那样,对广大公路工作者来说,才是幸事。
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最新回复

  • 公一牛 (2006-8-14 17:50:14)

    温故知新!
  • 大风神 (2006-11-19 23:05:12)

    学习必有进步。
  • hbddd (2008-7-31 05:07:58)

    看过,学习.
  • dyxzj (2008-9-10 20:52:59)

    写的很有道理啊,学习了!

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