对《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》的理解
发表时间: 2007-1-29 17:00 作者: 路遥知马力 来源: 中路博客
2006年12月7日交通部下发《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》（交公路[2006]654号，以下简称《通知》），从控制收费公路总规模，减少收费站点，规范收费权益转让，加强监管四个方面明确了对收费公路工作的管理要求。《通知》的下发是为贯彻落实建设创新型交通行业工作会议精神以及《国务院办公厅关于转发发展改革委等部门关于加强固定资产投资调控从严控制新开项目意见的通知》（国办发〔2006〕44号）的要求，是对《收费公路管理条例》有关规定的重申。
回顾这一轮宏观调控的过程，2006年6月中旬国务院常务会议提出“坚决遏制固定资产投资过快增长”及“进一步抑制货币信贷过快增长”的意见，随后国务院办公厅便下发了《国务院办公厅关于转发发展改革委等部门关于加强固定资产投资调控从严控制新开项目意见的通知》，全面开展对固定资产投资的调控。《通知》的出台是对国家抑制固定资产投资过热，促进经济协调发展等宏观调控政策的响应。
自2004年国家颁布《收费公路管理条例》（以下简称《条例》）以来，收费公路管理工作有了一定的改善，但在项目审批、收费站点规范、公路养护上依然存在许多问题。针对这种情况《通知》对《条例》的相关内容进行重申和强调，以保证国家政令畅通，进一步规范收费公路的管理工作，加强对收费公路的监管。
《通知》主要明确和重申了四方面的内容：（1）加强收费公路建设项目的审批管理。（2）进一步规范收费站点的设置与管理。（3）严格界定政府还贷收费公路和经营性收费公路。（4）依法对收费公路实施监管。
在加强收费公路建设项目的审批管理的内容中，《通知》重点重申和提出了控制收费公路规模，严格项目审批，对在建项目的整改。作为控制总体规模的措施，《通知》提出“各省级交通主管部门还要研究本地的收费公路总量控制指标，特别是要严格控制二级收费公路的规模”。收费公路规模控制到什么程度，是否会取消公路收费，目前如何对收费公路进行控制，《通知》中没有明确，只是指出二级收费公路的规模控制是一个重点。就目前而言，公路建设的任务依然繁重，建设资金不足的矛盾依然突出，再加上《加强宏观调控整顿和规范各类打捆贷款通知》（银监发[2006]27号）的下发，使政府的贷款有一定的困难，单纯依靠政府投入还远远不够，公路收费政策仍是今后相当长时期内交通部门筹集公路基础设施建设资金的主要渠道。从另一个方面来说，由于公路属于公益性基础设施项目，政府不能也不应把公路的建设全部推向社会，控制收费公路的规模是国家公路建设的发展方向。目前有些地方政府采用政府回购的方式减少二级收费公路规模，但从实际情况看，我国目前收费公路总量很大，二级收费公路比重偏高，96%的高速公路、70%的一级公路、46%的二级公路都是依靠收费公路政策建设起来的，完全取消二级公路收费在短期内是不可能的。那采取什么样的方式来解决这个矛盾问题，是相关主管部门需重点关注的问题。《通知》中提到对项目审批和清理的要求，一方面是对《关于加强固定资产投资调控从严控制新开项目意见的通知》的响应，另一方面也是对《条例》内容的重申，但《通知》中没有给出对违规项目进行清理的具体措施，使地方政府在违规项目处理上有一定的自主权。
在关于进一步规范收费站点的设置与管理的内容中，《通知》重申了对收费站点的设置与管理要求。《通知》强调对政府还贷公路的收费站点“进行撤并或调整，努力做到保持总量不增并持续减少”，对经营性公路“从严控制收费站点的设置”。对两种不同性质的公路采用两种不同的措施，对政府还贷公路国家给出了方向性的意见，具体由各地方政府根据自己实际情况采取相应措施；对经营性公路，要求对收费站点设置进行控制，既要体现效率原则又要对投资者合法权益进行保护。可见，对收费还贷公路国家有减少撤并的想法，但效果如何还有赖于地方政府的态度和财政状况；而经营性公路只要是符合国家规定，暂时不会受到太大的影响。
《通知》对政府还贷收费公路和经营性收费公路进行了界定，并明确要求暂停政府还贷公路收费权益转让。对收费公路的界定实际上是为了维护广大人民群众的切身利益，政府还贷公路的建设和管理是不以营利为目的，而经营性公路是以营利为目的，政府还贷公路转让为经营性公路不可避免地会加重人民群众的交通负担，因此需要对两者进行界定，并且还提出要对将政府还贷公路按经营性收费公路进行建设管理的，进行清理和属性复位；暂停政府还贷公路收费权益转让，是为出台新的《收费公路权益转让办法》做准备。据此理解，新的《收费公路权益转让办法》可能会对政府还贷公路的转让标准要求更为严格。
在依法对收费公路实施监管的内容中，《通知》重点重申了对公路养护和费用的管理与监管、对违规者的处罚。其中的一个亮点是强调了“积极研究收费公路养护预备金或质量保证金制度，定期向收费公路经营管理者下达收费公路养护质量和服务水平指标”，给出了公路养护的具体措施，把提高收费公路的服务水平和保护公路使用者的合法权益落到了实处。
从国家各部委下发的一系列文件可以看出国家此次宏观调控的决心和力度，《通知》作为宏观调控的组成部分必然也会加大其力度。尤其在二级公路收费权益转让、公路养护和提高服务水平等方面会有更严格的要求，而新的《收费公路权益转让办法》作为《通知》的配套措施，可能将会在公路收费的内容和形式上有一定创新，以配合《通知》的要求。例如在收费规模总量控制上，可采用坚持收费公路政策的前提下， 延长高速公路以及部分一级收费公路的收费期限，同时取消部分二级公路收费权，确保在减轻社会负担的同时，实现撤并二级公路收费站点的目标（即所谓的“捆绑收费”）。
《通知》调控的具体效果如何，不但与国家调控力度有关，更重要的是与地方政府的财政条件有很大关系。《条例》颁布至今已有两年多时间却并未得到很好的执行，说明《条例》的内容有些超前，超越了地方政府的财力，不具备可操作性，本次《通知》的下发是否可达到预期效果，有赖于地方政府的财政情况和对国家政策的态度。以二级收费公路为例：二级公路与群众的生活息息相关，财力雄厚的沿海发达地区地方政府可能会逐步取消收费还贷二级公路的收费，经营性二级公路也可能由于无法符合国家的规定或群众对收费异议较大而逐步由政府以回购的方式予以取消；但由于二级收费公路总量过大，内地地方政府甚至对收费站点的撤并都会显得力不从心。
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