事财匹配之路

不唱高调是公路人的性格，历来的公路局长座谈会都听不到沾沾自喜的报捷，更多的是忧虑和压力，这次会议尤甚。忧虑来自对公路事业的责任感，压力源于公路人的使命感。正是这样的忧虑和压力，我国的公路事业才得到了长足的进步。

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事财匹配之路

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——第23次全国公路局长座谈会侧记

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文/ 张 弛

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9月24日，第23次全国公路局长座谈会在浙江杭州召开。这次会议，是交通运输部组建以来的第一次公路局长会，也是国家实施成品油价格与税费改革后召开的第一次公路局长会。

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会上，来自全国各省区市公路（管理）局、高速（高等级）公路管理局的主要负责人，围绕“适应改革要求、探索体制机制、谋求发展之策”的主题，就当前公路行业面临的重点难点问题，开展了深入的讨论和广泛的交流。

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干线路应该有干线的地位

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燃油税改革，从根本上改变了多年来交通运输的建设、管理运行体制和机制，尤其是公路系统，面临着前所未有的巨大挑战与压力。

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山西省公路局局长戴飞认为，着眼高速公路、农村公路、航空和铁路运输大建设大发展的实际，今后的干线公路，除仍然直接承担经济建设和群众出行的重要保障作用以外，沟通其他几种运输方式的桥梁纽带功能将日趋强化。

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就山西而言，“十五”以来，山西的农村公路以年均1.5万公里的速度递增，高速公路通车里程近2000公里，太原-北京铁路客运专线建成通车。在当前拉动内需政策导向下，各种交通运输方式进入前所未有的高速发展期：今明两年高速公路规划建设里程3180公里，在建里程2259公里；新建和扩建铁路线20条，太原-中卫-银川、大同-运城-西安等铁路客运专线相继开工建设，投资达到1500亿元；机场新建3个、改扩建和异地搬迁3个，总数达到7个。

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“在新形势下，如何保持干线公路与其他交通运输方式相对匹配地发展规模速度，发挥干线公路在交通综合运输体系中的基础衔接中转支撑作用，实现各种运输方式相互融合、相互促进，是需要我们考虑的重点问题。”戴飞提醒说。中路博客)F)Dc)[c9X)Y%{\%K

但实际上，高速公路、农村公路建设挤占干线公路资金的问题仍会持续。有数据为证：比较2001年和2007年全社会建设投资构成，高速公路投入由50%提高到51%，农村公路由13%提高到29%，普通干线公路则由37%降为21%。至于车购税投入，高速公路由2001年的76.5%下降为2007年的40%，农村公路由5%提高到44%，普通干线公路由15.9%降为11%。

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也就是说，“重视两头”的投资政策依然明显，而且在地方更为严重。从目前趋势看，这一政策在“十二五”还将延续，普通公路越将成为路网中的“短板”。加之，80%养路费用于公路养护工程的政策，在一些地方还没有有效落实。今后一段时间，公路特别是普通干线公路养护将面临严重的资金短缺问题，路况也不可避免出现短期性的下降。

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尤其雪上加霜的，燃油税费改革后，公路系统实际得到的养路费资金普遍少于预期的收入。如陕西，2009年能支配的养路费资金比2008年少了10亿元。据初步估算，“十二五”期间，全国公路系统能支配的养路费每年可能会少200亿元左右。而在政府还贷二级公路取消收费后，依托普通公路收费开展的融资平台丧失，银行贷款额也大大减少。

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这样算来，“十二五”期间，全国普通干线公路建设与养护资金每年需求量在3500亿至4000亿元左右，扣除燃油税、车购税以及地方财政等投入，每年资金缺口将会在1000亿元以上。

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滑向“中介组织”的公路局中路博客&^(DE1R8w;vY2A

在成品油价格与税费改革后，有近45.7万人需要安置，其中养路费和二级公路收费人员共27万人，主要依靠公路系统解决。虽然根据中央精神，改革涉及的人员通过交通运输行业内部转岗、有关部门接收和地方政府统筹三种途径安置。但现在，全国各地有一种趋势，就是将公路局的路政管理职能划出，成立“执法局”，从而使公路局的职能进一步弱化。中路博客+QWecU5r`gx7J

参会的公路局局长，几乎全部旗帜鲜明地反对路政管理从公路管理机构脱离。内蒙古自治区公路局局长张化平表示，路政执法属于专业执法，与业务工作有着非常紧密的联系。公路养护和路政管理，是公路管理工作不可分割的两种手段——路政执法为公路养护和工程建设保驾护航，公路养护和工程建设为路政执法提供第一手信息。公路管理与路政执法就像血肉关系，骨肉相连，不可分割。

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他的理由之一，是《中华人民共和国公路法》明确规定，各级公路管理机构负责本辖区内公路的养护和路政管理工作。也就是说，路政管理一直是公路管理机构的法定职责。

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事实上，如果一旦将路政管理与公路养护分割开来，双方责任感的缺失，势必导致公路被损不能及时追偿、公路管理秩序不能及时维护、路权被侵不能充分执法的局面，势必导致机构重叠、人员臃肿、效率低下的局面，最终造成路产路权得不到真正、有效、全面的保护。同时，养路的管不了路，养护生产也难于开展，路况必然严重下降，国家投资效益根本无法保障，公路事业肯定会受到严重影响。中路博客n9FXZm'Qh4b7e

张化平建议，借政府机构改革、事业单位改革之机，从国家层面出台指导意见，明确公路管理机构的性质、职能定位，统一公路管理机构的名称、规格及机构设置等，建立全国基本统一的科学的公路管理模式。中路博客M$y"};gq
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管路的不养路，养路的不管路。听起来像是个笑话，为何却依然真实发生？一位熟悉内情的人士向记者道出原委：目前，各地政府的当务之急是妥善安置人员，保持社会稳定，“执法局”的组建，当属应运而生，一定程度上可解燃眉之急。换句话说，各地正在一窝蜂组建的“执法局”，其实只是一个过渡机构，根本没有人真正认为其是合理的最终存在模式。

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按江西省公路管理局局长曹先扬的说法，此次大部制改革，将“公路司”改为“公路局”的意义所在，是希望公路行业能够最终形成一个独立的管理体系。就公路而言，自然只能有一个公路管理机构，没有先设了“公路局”还要再设“高速公路管理局”的道理。

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但事实上是，目前已有6.3万公里高速公路划归国资委，交给了企业。而各地公路管理机构，则大多是事业单位建制，照此推断，在“事改企”的背景下，如果将路政管理剥离，只剩下养护生产，职能退化成“中介组织”的公路管理机构——公路局，根本没有再存在下去的必要。

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事财匹配的路有多远

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作为征费基数全国第一的省份，山东的日子要好过些。山东省交通厅公路局局长谢涛透露，除了将人员经费切块到地市，其余都保留在省局预算，包括大中修工程、专项工程以及路网改造等，切实保证养路费不被挪作他用。对于增量部分，他们也与省财政厅达成一致，作为省级预算不再下拨地市。中路博客L7bXb.z9I

为避免可能的割裂，安徽试图扩大路政管理职能。按照安徽省公路管理局局长秦勤的设想，全省公路路政管理应与省、市、县三级公路管理机构实行一套班子，两块牌子，负责全省干线高速公路的路政管理工作。同时，进一步理顺高速公路路政管理关系，在目前已经派驻路政大队的基础上，尽快移交派驻所有高速公路业主单位的路政管理职能。中路博客l V+b
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实际上的实施推动，却不容乐观。目前，安徽省公路局对高速公路实施行业监管的难度依然较大，尤其是路政执法方面，虽然早在2006年，安徽已经成立了高速公路路政支队，但直到目前，全省只派驻了9个路政大队，尚有12条高速公路由经营单位自己进行管理。此外，由于农村公路管理处成立不久，对农村公路的行业管理工作也刚刚起步。加上市公路局人事权在地方，更多听命地方，省公路局不能统一管理，导致政令不畅。中路博客&HWb6@o:ov O7p

就这点而言，北京的公路管理体制让很多人羡慕。北京已经没有“公路局”的建制，取而代之的是“路政局”。这个“全能局”的设置模式，参照的是香港路政署的管理架构，除了城管执法，项目、计划、养护、行政许可都隶属北京市交通委员会路政局。中路博客 a(G`1Yd8B'@N

历来走在改革前沿的广东，也面临着一场新的考验。广州、深圳在此次的大部制改革中，都撤销了市级公路管理机构，依循这种模式，佛山市公路管理局也岌岌可危。下面的工作没有了“腿”，广东省公路管理局局长柳和平一筹莫展。中路博客Q|
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对此，四川省交通厅公路局党委书记涂正国开出了“药方”：借鉴广西公路养护分级管理体制模式，在省以下组建片区公路局，对国省干线实行垂直管理，计划和资金由省里统一下达和拨付。不难看出，他的设想，综合考虑了目前正在推行的“省直管县”财政体制改革的影响。

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黑龙江省公路局局长朱金玉倡导的操作模式，和涂正国的思路不谋而合。他告诉记者，目前和今后一段时期，黑龙江公路养护管理将实施“分级管理”的模式，总体思路是“一分、一收、一统、一破”。

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“一分”，是根据交通运输部关于“国省道由省级人民政府负责养护,县以下道路由县级人民政府负责养护”的原则，实行国省干线公路和农村公路管理分家。国省干线公路由省里负责养护，农村公路由县级人民政府负责养护。

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“一收”，是将国省干线公路养护管理权全部上收，地市和县级国省干线养护机构的人、财、物由省里垂直管理，计划和资金由省里统一下达和拨付。中路博客9Zg^5Z-zg
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“一统”，是将现在省收费公路管理局养护的国省干线公路交由省公路局系统负责养护，实行属地化养护、统一管理。中路博客C%I[!`3o_#w H)U

“一破”，是打破行政区划，按照“合理布局、区域覆盖”的原则，组建新的跨区划的省以下公路养护管理组织，作为省公路局的直属派出机构，全面负责区域内的公路养护。按照“规模适度、力量适应”的原则，成立新的干线公路养护站或大道班，并逐步向现代化养护公司过渡，在跨区划的公路养护管理机构领导下，具体负责区域内的公路养护。同时，通过建立竞争机制、奖惩机制、身份置换机制和合同化管理机制，逐步建立和培育一个充满活力的养护运行机制。中路博客m5qeTx)h:w B_

但在组织实施上，难度显然还是很大，朱金玉形容说，“这是事关公路养护事业发展的一场战役”。中路博客A8g6H*c6Me5d*O

面对养护资金的巨大缺口

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除了老生常谈的体制话题，新的问题也接踵而至。

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持续快速的建设，使得路网规模日益庞大。预计到2010年，全国公路总里程达到390万公里，高速公路超过7万公里，公路养护与维护任务随之变得极为繁重。截至今年6月底，全国机动车保有量已达到1.76亿辆，其中76.8%为私家车，公路交通的个性化需求越来越明显，群众的要求越来越高。

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此外，记者注意到，“公路网”的概念在此次会议被几次强调。因为在全球气候变暖的大环境下，极端天气事件日益增多，由此引发的山体滑坡、水毁、泥石流等自然灾害频发，公路应急抢通保通的任务极为艰巨。但直至目前，从国家到省市我国公路都缺乏一个系统有效的应急指挥平台。而要在管理模式“五花八门”的情况下，建立路网应急调度管理与跨区协调机制，无异于空谈。

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虽然截至目前，13个中东部省份已经完成政府还贷二级路撤站工作，并妥善安置收费人员1.1万人。但据各地交通流量观测数据，取消收费后，普通公路车流量短期内增加明显，平均增幅一度达到30％以上，随后逐渐降到15%左右。同时，行驶普通公路的重型载货汽车数量明显增加，个别路段甚至达到60%以上。

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交通运输部公路局局长李华认为，在目前情况下，应积极推进对行业长远发展具重要影响的工作，其中，适应燃油税费改革和财政资金拨付途径的变化，进一步建立和强化对干线公路实行统筹管理的地方公路管理体制，被列为当务之急。

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关于养护资金的巨大缺口，李华透露，除配合国家发改委，重建普通公路发展融资平台，交通运输部还将研究建立高速公路与普通公路统筹发展机制。即，对于现有收费公路特别是高速公路，在收费到期、偿还完贷款后，由政府无偿收回，并按照建立高速公路与普通公路统筹发展的机制要求，本着“低标准、长年限”的原则，由行业主管部门继续收费。这样一来，不但可以通过收费维持高速公路养护与运营管理，减轻政府财政负担，同时可提取一定比例的资金，用于反哺普通公路的建设与发展。中路博客/\U6tk:W$h

“不管面临什么形势，遇到什么困难，部公路局将始终坚定地当好全国各级公路管理机构的领头羊和桥头堡，并与大家一道共渡难关。”作为第一任交通运输部公路局局长，李华的表态，听起来有些悲壮。

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