新一轮建设潮的隐忧

历史会相似但不会重复。1998年亚洲金融危机，我国在扩大内需的决策中安然度过。十年后的金融海啸，我们着眼的仍是13亿人口的国内需求，但时过境迁，相似的历史却隐含着全新的内容。剥开新一轮公路大建设的蚕茧，审视其中，看到我们面临的不同于十年前的新课题。

新浪潮的三大挑战

文/  张 弛

1998年应对亚洲金融危机，交通作为投资拉动的重点领域，公路建设进入了一个跨越式发展时期，公路总里程与等级都有了显著提高。现在的情况，跟1998年的情况有点相似，但是又不完全相同：随着外界环境的变化，交通在迎来发展的历史机遇同时，也迎来了巨大的挑战。

沪蓉西高速公路湖北段。

债务风险并非杞人忧天

扩大交通基础设施建设规模，资金筹措是关键。可是，中央已经承诺加大投资，交通基础设施是重点投向，资金还会是问题吗？答案是肯定的。

其实，这和公路建设目前的投融资体制有关。按照规定，除西藏自治区外，中央针对其他省份的投资，都只是政策性和引导性的资金，仅占公路建设投资的很小部分。以中部省份广西为例，中央投入的只有30%，其余70%需要地方政府自筹解决。在东部沿海发达省份，这个比例还要更低，只有20%左右。

因此，对于地方政府而言，解决资金问题，更多地争取中央预算内资金和国债资金支持是一个方面，另一方面，是继续千方百计、积极争取更多的项目纳入到中央预算内资金和国债资金支持的范围。

这次扩大内需，与1998年应对亚洲金融危机的情况有所不同。广东省交通厅副厅长陈冠雄分析说，当时，交通基础设施普遍比较落后，我们好像一张“白纸”，在上面描绘蓝图相对比较容易。1998年，我们好像一个年富力强的小伙子，没有沉重的债务负担，所以健步如飞。如今，已经今非昔比，不但高速公路里程有了飞速增长，外界环境也发生了很大变化。而且中央要求这次实施的措施，既要有效扩大投资，又要有利于扩大消费；既要促进经济增长，又要推动结构调整；既拉动当前经济增长，又增强经济长期发展后劲。

可以预期，中央资金不可能有应对亚洲金融危机那时的比重用于基础设施建设。事实上，国家首轮启动扩大内需的千亿元资金投向，重点是“改善民生”，就是很好的证明。

但交通运输部综合规划司副司长李兴华对此持乐观态度。在11月25日交通运输部召开的官方新闻发布会上，他表示，要支撑2009年交通建设一万亿的投资规模，总体上“把握还是比较大的”。

思小高速公路的低路基设计。

李兴华的乐观态度基于以下几个方面的分析。

一万亿投资是全社会用于交通基本建设的投资，不仅仅是国家或者政府的投资，还包括社会资金、金融部门的信贷资金，包括引进民间资本甚至外资。

国家投资主要有两个来源。一部分是交通运输部管理的交通建设基金，以及车购税资金。根据经济发展预测，明年都会有一定幅度的增长。另外一部分是，为拉动内需，中央决定实行积极的财政政策，推出增加中央资金、甚至发行国债的办法，支持包括交通在内的基础设施建设投资。因此，中央在明后两年安排相关的预算内以及国债资金的时候，会对属于国家重点支持领域的交通基础设施建设给予一定的支持。

此外，各地政府部门已经开始制定发展规划，同时配套改革支持性鼓励政策，加大投资力度。

最后，还有信贷资金和社会资金。随着积极财政政策和适度宽松的货币政策的实施，金融机构会考虑采取政策，主动性即将有所提高。社会资金的筹措虽然有一定难度，但目前利用市场的方式进行融资，很多地方已经积累了成熟的经验。基于外部环境的变化，明年开始引进资金项目的数量，总规模会比以往有进一步的提升。

陈冠雄提醒说，在新一轮加大投资的过程中，交通建设速度如何把握适度超前非常关键。他认为，这个机遇来得突然，时限性也很强，稍纵即逝。陈冠雄建议，把握国家加大投入的机遇，抓紧实施一些符合长远规划的有交通需求的项目以及“断头路”，同时，也要注意在建和已经通车项目当前的债务风险，特别要研究与新建铁路、轨道项目平行的公路项目的功能定位与交通需求之间的不同分工。在公路建设项目进行可行性研究的时候，不要只考虑本项目，要多从铁路、水路运输角度考虑，避免重复建设和资源的浪费，避免效益低下，也要充分考虑建设管理能力、施工能力、监理能力以及监督的能力。

中国工程院院士郑皆连，更担心即将到来的针对高速公路的投资热，尤其是中西部山区。因为，国家高速公路网的未建路段，基本上都分布在这些区域，不但造价高，施工难度大，而且交通量相对较小，还贷压力很大。他建议交通主管部门，应对可能出现的各类风险尤其是债务风险进行评估，以防止类似美国次贷危机的现象重演。

这种担忧不是杞人忧天。不说广大中西部地区，即使是在经济活跃的广东，在全省3520公里高速公路中，收不抵息的就超过一千公里。正是收费“无期”，还贷也“无期”。

北京市交通委员会副主任李晓松有着类似的担心。前段时间公布北京市机场高速路收费，很多专家教授表示不满，甚至将矛头指向“收费还贷”政策本身。尽管主管部门跟他们详细讲了当时的政策和发展需求，但根本说不通。李晓松分析说，其实，这是中国需求强势和资金紧张的一对矛盾：政府财政投资不足，才通过社会融资建设公路基础设施。在收费公路已成为各地共性问题的时候，迫切需要强化科学决策，实现良性发展。他算了一笔账：公路基础设施建设，每年需要投入几千亿，进而直接拉动全国万亿元GDP的增长。这些投资，仅靠中央和地方政府根本不可能，更多的是吸引社会投资，但社会投资就必须得考虑盈利。

对于社会关注的新一轮投资中收费公路的规模，交通运输部11月25日也进行了说明。

按照现行的政策和可能性，用于支持高速公路项目的建设，全部采用“贷款修路，收费还贷”的方式进行，所以明年建设和建成的高速公路全部属于收费性质。农村公路原则上不进行收费，但其中极少数可能会采取一种间接方式进行收费。这也是国家政策允许的：有少数贷款项目包括外资项目的建设，依托重点项目的实施，会配套建设一部分农村公路，使得路网能够得到进一步的改善。这部分农村公路项目的建设成本，要通过跟它相联系的重点项目的收费来偿还。当然从直接形式上来看，这些农村公路仍然是不收费的。至于国道、省道改造项目，如果原来是收费公路的，可能会继续维持其收费状态，但新建设改造的项目将按照国家的规定免费向公众开放。

交通运输部部长政策咨询小组专家李安认为，钢材及石油价格的回落，给公路发展带来了好的机遇。他建议，要完善交通投资管理体制，适应财税体制改革的要求，稳定各种发展基金，抓紧研究建立以燃油税为基础的交通税费机制，以应对未来的燃油税改革，为交通发展争取更大的发展空间。

11月20日，国家发改委官方网站的消息称，近日，国家发展改革委、财政部、交通部等部门举行会议，在研究同步取消包括公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费的同时，还就同步撤销政府还贷二级以下公路收费站点问题进行了研究。

“十八亿亩”依然严防死守

交通部规划研究院院长徐光认为，即将到来的新一轮公路大建设，面临很多挑战。比如：大部制改革框架下推进综合运输发展的大趋势；现代科学技术发展日新月异，交通同样面临着产业升级、优化结构、技术创新、效率提高；贯彻落实科学发展观，交通的发展，必须把节约资源、降低能耗、保护环境放在更加重要的位置，以最小的资源消耗和环境代价实现发展。

邵怀高速公路。

随之而来的，势必就是更为苛刻的审批和程序：征地审批、项目审批、用地材料申报审批等。

国家发改委有关负责人的回应，证实了这一点。国务院决定年内新增投资1000亿元，这意味着主管项目审批的国家发改委需在50天的时间内快速批复一批项目。对此，发改委负责人表示，尽管由于时间紧迫，现在对于项目的批复将“特事特办”以加快审批速度，“但是基本的程序绝对不会放松”。

11月4日，就坚决守住十八亿亩耕地红线，国土资源部副部长贠小苏表示，“当前，国土资源部正在以第二次全国土地调查为基础，建设全国‘一张图’工程；并以此为基础，建立国土资源监管平台。”他还透露，2009年以后的建设用地审批、土地执法、土地督察也将以此为基础，土地调查成果不合格或未按时完成土地调查的地区，将停止用地审批。

国务院常务会议明确提出，实施各项扩大内需的措施“出手要快”、“出拳要重”，但现在根本快不了。有基层交通部门的领导告诉记者，一个项目从前期立项到启动，到建设再到竣工，大概8至10年，但是很可能有4至5年甚至5至6年都消耗在项目审批环节上。在此期间，得到处烧香、到处磕头、到处作揖，盖上百个章子。这个司到那个司，这个部到那个部，可谓“千山万水”，“千方百计”，“千辛万苦”。

陈冠雄建议，政府主管部门应多考虑政策层面的内容，减少或者下放一部分事务性事项和审批事项，多想点基层的难处，多想想如何做好服务。比如：合并国家发改委和交通运输部的咨询公司，一次性完成工程评估；不太复杂的项目，指定咨询单位评估，由各个省交通厅进行评估；协调国土资源管理部门，考虑交通建设项目的带状特点，简化交通建设用地项目审批程序，避免“干的是国家和省的规划项目，面临的是未批先用、违法用地的下场”；协调环保部门，解决并简化交通建设项目环保审查问题。

广西柳州绕城高速公路高边坡植草。

李晓松也感觉，公路建设用地规划许可审批，存在制度设计上的问题，在实际操作中难以实施。他建议，国家发改委审批过的规划，直接转给交通运输部，由交通运输部下放到省市，省市再逐级下放，在不超规划的前提下，减少中间环节和审批时间，加快速度。对于征地拆迁，可在法律许可范围内给地方政府一部分自主权。此外，交通运输部前段时间下发了《关于发展现代交通运输行业的若干意见》，要求集约利用土地，并有一些具体的量化指标，应该认真研究具体落实措施。

质量安全还是永恒主题

今年8月中旬，张德江副总理到交通运输部调研时，强调指出，交通运输业是重要的基础产业，是国民经济的命脉，在国家现代化建设事业中仍处于大建设、大发展时期，要用世界眼光和战略思维谋划交通运输发展，继续加强交通运输基础设施建设，继续加大交通运输基本设施投入，加快交通运输能力建设。还要求，深入贯彻落实科学发展观，坚持百年大计、质量第一，科学设计、科学施工、科学管理，保证工程质量。

针对即将到来的新一轮大建设，交通运输部部长政策咨询小组副组长乌小健说，应该进一步强调建设质量问题。他解释说，科学的实施是实践科学发展观的一个重要方面，合理的设计周期、合理的施工工期都是确保质量的前提。如果盲目赶工期，使设计粗制滥造，不但使施工增大了成本，还降低了施工质量。他举例说，有的地方工期是因为政治需求的冲动，不具备通车条件强行通车，带来非常不好的影响。

交通运输部副部长冯正霖坦陈，目前，公路工程质量方面还存在程度不同的问题，安全生产形势不容乐观，这是不能回避和必须正视的事实。他表示，要继续保持交通行业持续快速发展的好势头，必须始终把对质量安全事故的“零容忍”作为核心理念，充分认识工程质量安全工作的长期性，在任何时期任何情况下，都要始终把质量和安全工作作为交通发展的永恒主题。

交通运输部部长李盛霖要求，要处理好扩大投资与建设项目质量、施工安全的关系，项目确定与统筹区域、城乡协调发展的关系，大建设大发展与结构调整和转变发展方式的关系，努力实现速度、质量、效益的统一。

记者从交通运输部获悉，为加强对这项工作的领导，交通运输部已经成立了项目建设督察组，由综合规划司、公路司、财务司以及质监总站等部门组成，对涉及省的项目建设进行专项督查。同时，为加强投资资金的监督管理，纪检、监察、审计等部门也将全程参与。

原交通部总工程师邹觉新则认为，导致工程质量问题的根源，有时可能根本不在建设过程当中，而是其他看似不相关的因素。比如，基本建设程序不合理。在我国现行管理体制下，大量的时间、精力、人力、物力都浪费在了跑程序的阶段，设计阶段应该解决的很多技术问题，不得不在施工工程期间解决。

还比如，“低价中标”的招投标制度设计，剥夺了施工企业的利润空间，不少企业濒临破产。为了生存，这些企业中标以后，要么千方百计寻找调价空间，要么偷工减料，造成很大的质量隐患。据调查，铁道部一个规模较大的施工企业，去年就亏损3个亿，两万职工只能靠经营房地产赚的钱进行补偿，而今年房地产业也不景气。

中国工程院院士郑皆连认为，招投标过程中，制订的合同条款经常是不公平的，是单方的“霸王条款”，比如：物价上涨风险规定由施工单位承担，没有规定不按时付款有什么责任，但施工单位不按时完工就有责任，这显然是不公道的。施工企业为了生存，被迫接受这些条款。

另外，按照合同条款规定，多数施工企业未开工前，还要先交纳10%的合同保证金，并要先交农民工工资保证金、施工安全保证金、环境保护保证金。这些现金，都由施工企业从银行贷款，加重了企业负担。施工企业为了生存，中标以后千方百计寻找调价制度，要调价必须就得修改协议，这就需要打通设计、监理的关系，这就存在发生腐败的可能。施工企业生存一旦受到威胁，工程质量、工程安全、工期都没有保证。郑皆连呼吁，政府应着力保护施工企业，完善研究和承包商双方评价施工条件专用范本，取消履约保证金，招标前公布工程项目的成本价，全面推行设计施工承包总承包制。这么做，不仅仅是为了保护施工企业，而是为了保证工程质量。

公路建设质量，还会受到诸如设计、施工以及监理力量的限制。以工程监理为例：目前，我国质监体系建设已经逐步完善。全国共监理省级（含兵团）公路、水运工程质量监督站、局36个，其中两个是参照公务员管理，25个有行政执法委托。大部分省市区均监理了地市级质监站、局，一些地级市还建立了县级质量监督站，配备专职监督人员，开展农村公路质量监督。全国省级公路水运质监机构共有在编人员1192人，地市级及以下质监机构在编人员3832人。但用全国在编监理人员总数除以在建项目的公里数，会发现其实还很欠缺。

公路建设管理体制不顺，也是导致质量问题的一个因素，比如高速公路。长安大学教授、博士生导师陈荫三建议，在交通运输部内新组建一个针对高速公路的处级机构——高速公路管理处，集中管理高速公路的运营和运输问题。

陈荫三的理由如下： 第一，2007年，高速公路网实现的货物周转量是铁路的41.85%，同比增长了7.88个百分点，旅客周转量是铁路的89.98%。同样作为综合运输体系的动脉，高速公路和铁路在运输业绩上处在同样的数量级，特别是经历了年初的冰雪灾害和汶川大地震以后，高速公路和铁路在社会公众的印象当中是差不多的。铁路是一个独立的部，高速公路先有一个处也是必要的，再说目前很多省交通厅和交委都有高管局。第二，除了新疆和海南以外，高速公路已经形成全国性的整体网络，高速公路网络的正常运行，为社会媒体所关注，影响公众的生活，需要敏锐关注，迅速应对。第三，高速公路功能和一般公路功能有明显差别，如果独立出一个处进行管理可能更有效。面对下一时期铁路建设加快、高速公路和铁路之间运输市场格局的变化，在交通运输部内设置处级机构，可统一对高速公路的建设和运营进行协调，比如省际通道、“断头路”的建设。

针对诸如以上是否不符合科学发展观的种种担忧，交通运输部有关人士回应说，科学发展观的实施也是分阶段的，每个时期有每个时期的不同要求。比如GDP，有时很让人讨厌，它会引发一系列问题。但现在，又在说GDP，因为GDP背后就是实实在在的民生。这两年，交通发展的增幅在不断下降，有些工作，比如完善国家高速公路网，很希望能有外界的力量助推一把。过了大建设时期，就可以腾出精力从容地解决其他问题。他表示，大建设也会为将来争取更多的公共性财政资金、缓解社会矛盾打下基础。