改革步入“深水区”

改革开放30年，我国公路交通事业站在了新的历史起点。成就固然辉煌瞩目，各种深层次矛盾也逐渐彰显，公路行业迎来了自己的转型期。转型期的发展，需要新理念、新思路、新方法，需要积极的探索。

改革步入深水区

文/  张  弛

8月30日至31日，第22次全国公路局长会议在美丽的夏都青海西宁召开。本次会议主题围绕行业体制机制改革，探索公路行业管理等目前大家普遍关心的问题。与会代表认为，中国正在快速步入大规模公路管理养护时代，建议建立公路管理养护科学体系，确保公路网得到及时、科学的养护。

夹缝中的国省干线

按照交通运输部的要求，2010年，将开展全国国省干线公路养护管理大检查。届时，将对全国的干线公路进行一次养护路况的全面考核。

交通运输部公路司司长戴东昌认为，养护和管理工作，是公路工作中一项最为基础的工作，也是面向公众的一个窗口。因为公路行业的形象，更多地是通过这个窗口向外展示的。特别是在经历今年的一系列重大自然灾害之后，公路交通的基础性、先导性、战略性地位得到社会各界和各级领导的高度认可，抢通公路成为各类抗灾工作中最重要、最受关注、也最需要先行的工作。

代表们认为，在经历了大规模的公路网建设之后，我国正快速步入大规模公路养护时代。专家建议，尽快建立公路科学养护体系，确保公路网得到及时、科学的养护。

这个判断不是空穴来风。

一方面，随着人民生活水平的不断提高，对公路基础设施的整体功能和服务水平提出了新的更高要求，不但要求走得了、走得通，还要求走得安全、走得舒适，提高公路公共服务能力的呼声越来越高。而随着国家法律法规体系的健全完善，人民群众法律意识的提高，公路行业所承担的法律责任也越来越大。

另一方面，由于公路基础设施建设速度和规模的快速增长，巩固建设成果、发挥投资效益、提高路网的运行效率已成公路行业的当务之急，但有些地区仍然存在重建轻养的思想倾向。

此外，超限运输治理形势依然严峻，路网维护压力依然艰巨。在有些矿产资源产地和重点建设项目所在地，地方政府受局部利益驱使，对超限运输行为进行纵容和包庇，造成部分公路严重破损、桥梁损坏，危及路网安全与畅通。

目前的现状是，养护工作依然是公路管理工作的“短板”，特别是国省干线公路养护，欠账更多，可谓每况愈下。由于国省干线公路等级偏低，致使疏导不畅，直接影响了高速公路的通行效率。

国省干线公路承担着大量的运输任务，拥挤程度已经超过高速公路的拥挤程度，养护压力很大，但令人不解的是，国省干线公路最近几年却都在“休养生息”，没有得到足够的重视。尤为严重的是，3000多公里的断头路至今没有打通，砂石路面还没有消失，7000多座存在安全隐患的桥梁就像一颗颗“定时炸弹”……

不管承不承认，公路建设、养护、管理依然一定程度存在“抓两头、放中间”的问题，“两头”是指高速公路、农村公路，“中间”是指国省干线公路。有人戏言，修高速公路能看到经济效益，修农村公路能看到社会效益，而修国省干线公路则是“吃力不讨好”。

更大的难题是，原本是带动经济增长的公路，却缺乏足够的财政投入。山西公路的建设资金来源，大部分是以通行费作质押的贷款。但截至目前，山西省公路交通部门负债已达150亿元，已经用完了所有可供抵押的贷款额度。

目前，在高速公路、农村公路和国省干线改造中，车购税投入国省干线路网改造的比例最低，甚至低于农村公路。国省干线改造资金占全部公路建设资金投入的比例，已从2001年的44%下降到2007年的22%。据调查，一些资金政策，如国务院提出的80%养路费用于公路养护的政策在一些地方还没有得到有效落实，目前很多地方仅有不到20%用于国省干线公路养护。而就是这有限的资金，还要支付养路工人的工资，并同步实施市场化改革。此外，原材料价格的飞速上涨，更使养护生产雪上加霜。

与公路建设的举步维艰相反，各地关于撤销收费站的呼声日益高涨。广东公路部门去年在负债600多亿的情况下，撤销了二级路上16个贫困县的全部收费站，投入财政补贴资金30多亿。云南省公路局局长吕云峰认为，对于西部欠发达地区，撤销二级路收费站需谨慎考虑。他的理由是，这些收费站已经用作贷款的质押，贷来的款，不只用来修干线路，一部分还用来建了高速公路，现在撤销，拿什么来补？

说不完的体制

深化行政管理体制改革，组建交通运输部，发展综合运输体系，是与会代表关注的热点话题之一，针对尚未出台的“三定”方案，代表们也发表了自己的看法。山西省公路局局长戴飞建议，要以大部制改革为契机，理顺公路管理体制。

事实上，和很多其他省份一样，山西省公路发展正面临窘境。以高速公路为例，山西省高速公路管理局本来是负责全省高速公路养护、运营与管理的事业单位，后来实施养管分离，事企分开，就被移交给国资委管理，并改制为企业。由于当时效益不错，并没有引发什么问题。谁知在国资委管理几年之后，企业出现严重亏损。这下职工不干了，要求恢复事业单位的身份。看着本来优良的公路资产，如今却落下30多亿元的亏空，戴飞感叹：这哪里是改革，分明是倒退。

其实，戴飞的建议，代表了大多数人的观点。8月21日，在交通运输部调研的分管副总理张德江也提到，机构改革的关键，是“理顺关系”。

公路交通“诸侯割据”的体制之弊，使得公路行业管理职能长期处于分散状态，管理体制多样，条块分割问题突出，一省多局、多头管理的情况十分突出。一方面根据现行体制，公路部门负有对公路行使管理的职能和职责，另一方面又没有赋予公路部门相应的职权。在当前公路管理体制下，如何强化管理，在国家政府机构改革大形势下，如何明确公路管理机构的职能定位，做好各项改革和衔接工作，都是公路部门面临的挑战。

根本的解决方式，江西省公路管理局局长曹先扬认为，是抓住国家大部委改革和行政管理体制改革的良好机遇，对全国公路养护体制改革出台指导性意见，加强各地公路管理体制改革的指导，消除部门分割、省市分割等状况，在管理方式上从部门行政向公共行政转变，建立全国公路管理体制相对统一、权责清晰、管理有力的公路管理体制。

曹先扬举的例证是，江西省公路管理局负责修建的850公里高速路，由于是建养一体，所以在建设时就考虑到养护，成功应用了全寿命周期成本的理念，至今运营状况良好。

说起管理体制的弊端，重庆市公路局局长乔墩感慨良多。重庆市是全国第一个交通综合执法试点。自2005年6月重庆市交通行政执法总队成立，将路政、运政、港航、征费稽查、高速公路等5个方面的交通监督处罚职能进行整合，由执法总队承担，至今已有3年。尽管对于重庆综合执法改革取得良好成效的说法时常见诸报端，但在乔墩看来，这项改革“基本上是失败的”。广东省交通厅综合行政执法局已于去年7月正式挂牌运作，对于即将到来的改革，广东省公路管理局局长柳和平的感觉是：两张皮。

把养护与执法管理分离，造成了许多不必要的摩擦，降低了效率。还是那句话：体制的优劣，要看路。

对于江西省拟议中的路政执法总队，曹先扬据理力争。他说，成立路政总队违反了《公路法》及《行政许可法》的有关规定，法理依据不足。按照规定，路政执法主体应该在公路局（所）、处、段等公路管理机构，现在成立路政总队，又赋予其执法主体资格，属“重叠、交叉、平行”的机构设置，不但会导致新的职责交叉，还会增加行政成本，与大部制改革的思路相悖。

长期从事行政管理体制改革研究的国家行政学院教授王伟也认为，要解决这种“诸侯割据”的混乱局面，最好的解决方式是组建国家层面的公路综合管理机构——国家公路局。

在频发的自然灾害面前，必须要有一支“召之即来，来之能战”的公路正规军。

在谈及新组建的交通运输部时，张德江要求，按照“大部门、大管理、大统筹、大协调”的基本思路，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，形成各种运输方式既自成管理体系、高效运行，又优势互补、相互衔接、统筹发展的格局。他强调，对于机构改革，要探索在大交通管理框架内，实行大司局制。

如果要求各种运输方式“自成管理体系”，又实行“大司局制”，那在交通运输部已经下设国家民用航空局、国家邮政局的情况下，未来的机构设置很可能是另设数个子局，分管公路、水运等，最后再将铁道部纳入其中。而之前业内人士猜想的分设公路管理局和公路运输局，可能性微乎其微。

在“三定”方案即将出台时中央高层的这种明确表态，也印证了之前专家的说法。简单的部门合并，并不是建立综合运输体系的题中之义。建立大交通，是为了提高交通运输行业的行政效率，以及行业的整体效率与服务水平，同时促进交通部门的政府职能转型。

目前，省级行政管理体制改革也在预热及推进过程中。可以预期，待中央“三定”方案正式出台后，省级行政体制改革的机构设置将很快浮出水面。

至于改革方案在省级层面的操作，不同人持不同的观点。有人认为，有国家层面的统一政策，有部分省市改革的成功实践，在省级层面上推进不应该有很大困难。有人则认为，大部制改革方案对于省级部门机构设置并无明确规定，鉴于目前省级部门的立法权还没有充分落实，也没有良好的运行机制，如何建立协调机制必须予以充分的考虑。

宏观调控的转向信号

2008年，美国次贷危机的阴影依旧浓重，年末岁初袭击南中国大地的冰冻雨雪灾害，带来直接经济损失1516.5亿元。3月18日，与中外记者见面的国务院总理温家宝坦陈，今年，恐怕是中国经济是最困难的一年。这句话说过不久，5月中旬猝不及防的大地震又带来8451多亿的损失。而按经济学家的测算，仅仅雪灾，其全部损失估计就影响到中国GDP的1%以上。

时光似乎回到了10年前。1998年，泰国发生了严重的金融危机，并迅速蔓延到整个东南亚、东北亚以及刚刚回归祖国的香港和隔海相望的台湾省。作为亚洲一个在经济上迅速崛起的国家，中国如何面对和遏制金融风暴对自身的影响，成为决策者的当务之急。为了避免金融风暴的冲击和不利影响，中央做出加快基础设施建设扩大内需，确保国民经济快速增长的重大决策。

交通部认真贯彻这一决策，于1998年6月在福州召开全国加快公路建设工作会议，制订具体措施，明确了今后几年加快国道主干线、路网改造和县乡公路建设的目标。已于去年年底建成通车的“五纵七横”国道主干线基本骨架网，就是这次会议上确定的。

2004年以来，国家一直实施财政、货币“双稳健”的经济政策，收紧了信贷和土地两个闸门，旨在抑制过快增长的固定资产投资，防止通胀。2008年，面对通货膨胀的巨大压力，更是在继续实施稳健的财政政策的同时，同步实施从紧的货币政策，以防止经济长由偏快转为过热，防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀，促进国民经济又好又快发展。

公路作为重要的基础设施和重要基础产业，始终受到党中央、国务院的高度重视。在国家宏观调控“有保有压”的区别对待中，公路一直属于“保”的范畴，基本适应我国经济社会发展需要，但还有薄弱环节需要完善。

对于青藏公路这样特殊的干线，后期的维护和管理尤为重要。

8月21日，在交通运输部调研的副总理张德江说，交通运输事业发展实现了历史性跨越，是我国改革开放30年来最为显著的变化之一，为促进经济社会发展提供了有力支撑和坚强保障。但他也同时指出，全面建设小康社会，加快推进工业化、现代化，对交通运输提出新的更高要求。

事实上，今年年初发生的低温雨雪冰冻灾害和“5.12”汶川大地震，一定程度上暴露出我国交通运输基础设施不足、应急能力不强、衔接不畅、体制不顺等突出问题。而要解决这些问题，必须继续加大基础设施投入，加快交通运输能力建设。

张德江明确指出，我国交通运输业仍处于“大建设、大发展”时期。他要求，要用世界眼光和战略思维谋划交通运输发展，进一步解放思想，深化改革开放，加强自主创新，加快发展现代交通运输业，为实现全面建设小康社会奋斗目标作出更大贡献。

这被业界视为宏观调控政策转向的一个信号，但也由此引发了新的隐忧：“大发展”如果只是针对高速公路和农村公路而言，国省干线势必将面临更加尴尬的境地。

期盼“保护条例”

公路法律法规建设一直是薄弱环节，也是几乎每次行业峰会的焦点话题。日前，国务院法制办公室将《中华人民共和国公路保护条例（征求意见稿）》（简称《公路保护条例》草案）全文公布，广泛征求社会各界意见，经进一步修改后，将提交国务院审议。代表们高度关注并呼吁尽快出台《公路保护条例》，他们认为，这对解决公路保护工作所面临的众多“痼疾顽症”来说，非常必要和紧迫。

据了解，随着时代的发展和公路网规模的不断扩大，公路保护工作中出现了许多新的矛盾和问题。公路街道化、超限运输、占路及毁坏公路设施等影响公路安全、完好、畅通的行为日益严重，与公路相关的法律纠纷也日益增多，这些都严重影响和制约了公路事业的健康发展。特别是公路车辆超限超载问题，虽经过2004年至2006年3年的集中整治，取得了一定的遏制效果，但治理超限超载运输仍缺乏系统的、强有力的监管措施与处罚手段。

业内人士普遍认为，作为我国第一部规范公路建设和管理的法律，1998年生效施行的《公路法》确立了公路保护工作的基本原则和制度，赋予了交通主管部门和公路管理机构实施公路保护的责任和必要的手段。但《公路法》的规定比较原则，针对性和可操作性不够强，相关的部颁规章受法律效力和立法权限的限制，无法有效地解决公路保护工作所面临的新问题。只有尽快制定《公路保护条例》，细化和明确《公路法》的有关规定，建立健全公路保护法律制度，才能促进公路事业健康发展。

据悉，《公路保护条例》的起草工作始于2004年。国务院法制办公室会同交通运输部，在多次征求国务院有关部门和部分地方政府以及企业、专家意见的基础上，经反复研究论证，形成了《公路保护条例》草案。《公路保护条例》草案主要包括公路线路保护、公路养护、车辆行驶公路管理和公路突发事件应急处置四个方面内容，也明确了公路保护违法行为的种类以及相关法律责任。

其实，先于《公路保护条例》，目前全国已有近1/3的省市出台了地方的《公路条例》。其中，历时3年出台的《江西公路条例》已于9月1日正式开始施行。在曹先扬看来，《江西公路条例》最大的亮点，就是明确了公路部门路政管理的执法主体资格，变以前的行政委托为现在的法律授权。而这一点，在几乎各省已经出台的《公路条例》中都有反映。