大交通上路

 

这或许是个太过宏观的概念，但却必然在未来数十年内，于细微处影响每个中国人的生活。

这或许是个阻力重重的变革，但却必然使中国交通业在发展改革的道路上，走得更远。

大交通上路

（记者  张弛）

“大交通”终于亮出面目，根据3月15日第十一届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》，国务院将组建交通运输部，加快形成综合运输体系。但铁道部将保留。

3月11日，国务委员兼国务院秘书长华建敏表示，改革开放以来，我国交通运输发展取得了重大成就，今后几年仍处于大建设、大发展时期。为优化交通运输布局，发挥整体优势和组合效率，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系，组建交通运输部。

据介绍，现交通部和中国民用航空总局的职责、建设部的指导城市客运职责，将被整合划入该部。同时，组建国家民用航空局，由交通运输部管理。为加强邮政与交通运输统筹管理，国家邮政局改由交通运输部管理。不再保留交通部、中国民用航空总局。

不过，“考虑到我国铁路建设和管理的特殊性，保留铁道部。同时，要继续推进改革”。

知情人士告诉记者，未来的交通运输部将下设国家民用航空局、国家邮政局，同时很可能另设数个子局，分管公路、水运等，局长均由副部长兼任。

大部制改革方案一经提出，立刻成为坊间的热门话题。（谢丁 摄）

“大交通”体制探索

严格地说，真正意义上的大部委制改革，始自朱镕基就任国务院总理之初，他不仅精简合并了许多工业部门，而且提出要把航空、铁路、交通系统合并为运输部。

至2003年温家宝接任总理，遂把国家计委、经贸委与体改委合并为国家发改委，将原外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能整合组建商务部，取得了不错的效果。

如果说，前两届政府只是对大部委制的探索实验，那么今年的行政体制改革已经是一个不可逆转的方向，也必将成为推进政治体制“深化改革的重要环节”。

政府和学界探索建立综合交通运输体系的想法也由来已久。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，国务院先后进行了5次行政体制改革，每次都有组建运输部或交通委员会的计划，但最终都因条件不成熟而搁浅。其中1988年的那次合并计划进展较快，交通部机关仍在铁道部大楼内，即现今复兴路10号军事博物馆对面。后因铁路亮起重大事故，并部工作被迫终止。

这里曾经是交通部的办公大楼，1970年因三部合并成立大交通部，原交通部迁离此地。38年后物是人非，交通体制又经历一轮大变革。（冯坡 摄）

此外，早于中央政府层面的大部门制，一些地方政府已经意识到交通运输“诸侯割据”的弊端，纷纷组建综合交通管理部门。2005年6月起，江苏交通厅逐步将港口、铁路和航空产业的建设和管理职能纳入，初步形成“大交通”管理体制。国家行政学院教授王伟告诉记者，江苏省此举的目的，在于降低运输成本，让交通更好地为经济发展服务。

就现状而言，我国交通运输实行的是各种运输方式分属不同部门管理，而在同一种运输方式中，运输的管理职能也处于分散管理状态，条块分割问题突出。

与此同时，由于不同运输方式缺乏有效的衔接，导致运力投放盲目，无序竞争严重，规模经济难以实现。各种运输方式的技术经济优势难以充分发挥，联合运输难以组织，形不成综合运输效益。此外，还导致了争项目、争资金和重复建设等问题。

以铁路和公路这两种主要的运输方式为例，各自规划的枢纽大多是“自立山头”，相互之间换乘不便，大大增加人流和物流成本；在山区以及其他地质条件较差的地区，公路与铁路为争夺有限的通道资源，抢先修建、互相扯皮的情况屡屡发生。

还有一个现象是，本应由交通运输部门承担的工作，由于该部门无力而为，只好由更高级别行政首长亲自挂帅，建立临时性办事机构去处理。究其原因，正是现有管理体制存在诸多权力钳制，靠正常程序无法高效率运转，只好借助外力打通血脉。

以交通规划为例，交通规划制度本是运输业合理发展的龙头，但目前最大问题是没有人能真正对规划负责，名义上地位很高，但权威性和可实施性实际相当差。从中央到地方省市，交通规划主管部门有时是交通部门，有时则是地方发改委或规划局，还有时甚至是省长或市长亲自挂帅制定，经常需要发改委出面协调。结果是有太多的部门想“负责规划”，却无法确定哪个部门及行政首长应“对规划负责”。

一些例子听起来颇为极端，比如交通部负责路政管理，公安部负责道路安全管理，两部门为此屡有不同意见。“如成渝高速公路，交通部认为这是管得非常好的一条线，公安部认为是死亡之路，差别就这么大。”国家行政学院教授王伟说。

再比如一辆出租车，在城市运行归建设部管辖，一旦出城行驶在公路上就归交通部管理。

种种的矛盾，导致了目前我国交通运输业的资源利用效率不高，物流成本占国家GDP接近20%。而在经济发达国家中，这一数值一般在10%左右。

在交通资源利用率较高的发达国家中，以“大交通”体制为模式的综合运输管理体制被广泛地采用。它们的成功经验，为中国“大交通”体制的探索提供了依据。

美国是大交通运输管理的代表。1966年，美国总统约翰逊就将原分散在商业部、财政部等8个部、委，3个局、处的交通管理职能和相关事务集中，实现了对全国交通运输事务的综合管理。

20世纪80年代以来，德国、英国、法国、日本等国纷纷在原有综合运输管理体制的基础上进行大规模改革，将交通运输管理机构与其他性质相近的公共事务管理机构合并，形成所谓的“超”运输部。

根据交通部公路科学研究院对世界上118个国家的国家级交通运输主管机构的调查，至1991年，世界上只有中国等3个国家单设铁道部，只有中国、玻利维亚、埃及等5个国家对航空运输管理设立单独的机构。绝大部分国家，尤其是市场经济国家，均将各种交通运输方式，包括城市交通，归属一个政府机构管辖，显示出其在交通运输管理上的统一性特征和综合性趋势。

专家指出，实行“大部制”的横向部门格局，一方面有利于政府关系的理顺，加强各部门之间的协调沟通、政府资源的有效利用、各部门政策的整合；另一方面，政府机构和人员更加精简，促进政府职能不断向社会转移和向地方下放。

交通部规划研究院战略所所长徐丽认为，交通管理由分散向综合，是交通运输业发展的客观规律，发达国家综合运输管理体制的许多成功经验值得国内学习和借鉴，但仍应与本国实际的交通发展现状相结合，探索符合实际的交通行政管理体制。

全国政协委员、民革中央常委、陕西省交通厅副厅长李晓东评价说，进行大部制改革，组建交通运输部，建成综合运输体系，将使得相关资源能够得到更好的配合和利用，有利于整合交通资源，提高效率。

铁道部保留成遗憾

国际经验表明，综合运输管理体制不仅要将铁路、公路、水运、民航和管道五种现代运输方式的主管部门整合为一，还必须纳入城市交通。因为由于每种运输方式都有内在优势和利益集团支持，如果任由其单独发展，容易忽视综合枢纽的规划、建设以至运营，影响总体效率，甚至对社会经济运行造成不利后果。对中国而言，综合运输管理体制的建立应该越早越好，否则不适应经济发展的旧体制会对运输业的健康发展产生越来越大的负面作用。

此外，把邮政整合进交通运输部也是很有道理的。因为邮政具有很好的资源，在城市里网点密切，对城市交通和城际交通依赖非常大，如果邮政能够和交通整合在一起，可以实现各自优势互补。中央党校研究室主任周天勇指出，早在清末民初，中央政府就有邮传部。

邮政、电信分置，让邮政这个古老的行业迅速加入了现代综合交通的行列。（冯坡 摄）

管道运输有点特殊，鉴于目前中国的管道运输的是石油和天燃气，分别由中石化和中石油拥有和专管，所以历次的大交通部概念均未含有管道运输。

由此可见，组建交通运输部，旨在打通多个交通领域，统筹管理，发展综合运输。但另一重要运输系统的管理机构铁道部意外“保留”，被业界普遍认为是此次交通运输部组建的最大遗憾。

众所周知，交通部和国家民航总局早已与企业脱钩，是纯粹的政府机构，对行业实行的是宏观管理；而铁道部是一个政企合一的庞大机构，而且其企业部分还处于垄断地位，直接管理与经营两种职能混合在一起，整个机构的运作内容很多，始终处于繁忙紧张状态。在这样的状态下,将铁道部、交通部和国家民航总局合并，只会使大交通部更加臃肿、更加迟钝。

国家行政学院教授王伟表示，这次铁道部不能并过来，不是铁道部的胜利，是铁道部这几年的工作没做好，使得大交通体制只好被迫拖延，这是他们应负的不可推卸的责任。不是他们的成绩，恰恰是他们的问题所在。

据北京交通大学教授荣朝和称，此次大部门体制研究过程中，业界专家学者广泛参与讨论，对于运输部设计形成“快、中、慢”三套方案，其中，“快”方案又分成“一步到位”和“分步到位”两种。但无论是“一步到位”还是“分步到位”，都要求将铁道部合并到新的交通运输部中，差别只在于：“一步到位”是指近期就将所有运输部门全部合并，并同时完成铁路政企分开；“分步到位”则先行整合公路、水运、民航和城市交通等部门，铁道部限期整改后并入。

从最终机构改革方案看，交通运输部的组建选择了成立运输部的“快方案”，而没有选择成立由国务院副总理领衔的交通委员会或维持现状的“中慢方案”。这表明了中国新一届政府对于大力发展综合运输体系，以及加强对交通运输实行统一规范监管的重视，但在对待铁道部问题上，显得偏于保守。

业内观察家指出，文件中涉及铁道部的内容为：“保留铁道部，继续推进改革。”方案中既没有提及铁道部未来如何改革，也未对其未来是否并入交通运输部，以及何时并入、如何并入做出具体说明。

全国政协委员、北京市市政工程设计研究总院副院长刘勇指出，铁路、公路、城市道路结合，比银行结合更紧密，“举个例子，北京到天津正在建设第二条高速公路、城际铁路，在建设中，路线选择、占用农田等问题协调起来非常困难。”刘勇表示，“包括跨境铁路，铁道部说设计都由他们搞，我就认为铁道部和交通部合在一起，才能达到合理配置宏观调控这些目标。”刘勇建议，整合还需要进一步加大力度。

全国政协委员、中科院院士李灿更直接质疑，“铁道部为何不能划到交通部？说有特殊原因，哪怕说一句有什么特殊原因，我们讨论也有针对性。”刘勇则说，“最应该合并到交通部的就是铁道部，如果因为南方雪灾就保留一个部，这是比较草率的，不相信政府因为一次雪灾就保留一个部，到底什么原因我们不知道，希望给我们解释一下。”

市场化步履维艰的铁路行业，让大交通留下一个巨大的遗憾。（谢丁 摄）

的确，铁道部是一个半军事化的管理建制，一直实行着高度垄断的指挥调度运营体系。对于集中运力，支援局部困难，无疑能够显示其强大的优势。而这次雪灾的发生，偏偏是在春节前大批民众回乡探亲的春运高峰期，导致大量滞留旅客蜂拥车站，一些电气机车中途无法行驶的非常局面。面对如此困境，正是铁道部独立的体制，得以全力调度应付，终致疏通解困。当然，也因之暴露出铁路系统建设中存在的严重不适应现代发展的问题。

支持保留铁道部的一种观点认为，铁路目前正在进行大规模新线建设，铁道部维持政企合一的体制有利于中国大规模开展铁路新线建设。

但在李晓东看来，铁道部政企不分的体制缺陷正是目前铁路引资的最大障碍，这种既当运动员又当裁判员的格局，并不利于推进中国铁路建设的发展。认为铁道部政企不分有利于铁路新线建设的看法，存在着极为严重的误区。“如果错过这次改革的时机，不但会给我国铁路事业的发展带来困扰，更会加剧下一步改革的难度，未来的铁路改革将为此付出更大代价。”李晓东对记者说。

铁路业内资深专家荣朝和则认为，即使是为了更好的发展中国的铁路建设，也应尽快将铁路纳入综合运输监管体系。

北京交通大学教授赵坚分析指出，对于铁路新线建设项目中市场前景好的项目，其他国有资本和社会资本都愿意进入，但政企不分的铁路运输管理体制，构成了社会资本进入铁路的巨大障碍；对于西部国土开发型和关系国家安全的铁路建设项目，由于是国家财政出资，这些新线建设并不会因为铁道部实行政企分开而受到影响；而那些时速300公里以上的高速客运专线项目，如果转由铁路区域公司或铁路运输总公司承担投资的盈亏责任，部分市场前景和盈利性不好的线路必然会暂缓建设。“这些新线建设项目受到影响，不过是使已经存在的问题早一些暴露。” 赵坚说。

公众对交通运输实施大部门体制之期待，在于减少权责交叉、理顺管理体系，从而提高综合运输行政效率与服务水准。另一方面，铁道部作为中国惟一一个政企不分的部门，亦早成改革焦点。

春运期间一票难求的局面，以及此番雪灾中南方铁路路网严重瘫痪等问题，都加深了公众对于铁道部改革的期待。这种期待将在何时变成现实，将是未来交通运输部顺利运行之后留下的最大悬念。

不是简单的合并重组

此次的大交通改革，显然不再只是部门之间简单的合并重组，而是对于交通部门同类管理职能的合并和重新梳理。

作为一个跨行业的综合系统，交通运输业的系统效率，不仅取决于各种运输方式各自的技术装备和管理水平，也取决于系统整体的内部协调与整合水平。从国际经验看，要提高交通运输系统整体的内部协调和整合水平，需要建立对各种运输方式实行综合统一管理的交通管理体系，并在此基础上对交通运输业的长远发展进行科学的整体规划。

国务院发展研究中心研究员林家彬说，建立大交通是为了提高交通行业的行政效率，通过相关部门的梳理，实现交通部门的服务性转变。而实现交通部门的服务性转变，“真正实质性的基础不在于是大部制还是小部制，而是政府职能的转变。”

然而，交通系统内部的管理职能的合并和梳理，显然不像想象中的那么容易。目前的实际情况是，由于交通部、铁道部和民航总局这3大交通系统主力部门的市场化进展不一，管理体制差异很大，因此整合难度也很大。

对于目前的改革方案，李晓东也表示了理解。他对记者说，任何改革都是既得利益的调整。从国家整体上看是具有效率的改革，从部门利益来看往往就成了“革命”。实行大部制尤其如此，这将比1998年时国务院推动的政府机构改革的冲击和影响更大——因为大部制改革直插体制内的深层次问题，涉及诸多部门利益，乃至公务员队伍的稳定等问题。比如被精简掉的部委，其庞大的公务员队伍如何安置、部委合并之后谁上谁下，这都是一些极为现实的问题。因此，在中国推行“大部制”的迫切性虽强，但也不能一蹴而就。

如果在目前状况下，仓促地实行交通运输部门的改革合并，必当引起极大的体制震荡。因为这几种运输方式的市场化程度不同，管理方式各异，内部体系复杂，要迅速调整理顺关系，保证各运输行业部门的有机协调和统一发展，尤其是让一向集中调度的铁道系统立即加入大部制内，的确存在着很大的难度和问题。

解读方案，不难发现大交通改革的路线图：先将交通部和中国民航总局等相关部门合并，组建新的大交通，该部负责所有交通的公共管理职能，即包括公路交通、水路交通和空中交通的管理。在此基础上，进一步实行铁路行业的政企分开改革，逐步完成综合交通运输体系。

市场化进程较快的民航业，成为大交通的参与者。（谢丁 摄）

同时，铁道部由于历史形成的政企合一体制，也将通过改革逐步实现分离。 对此，有关专家给出的建议是，通过渐进的改革来实现。以铁路局内部客运公司、组建专业运输公司和部属非运输企业脱钩3项重大改革作为铁路体制改革的初步方案。其基本思路是：“先把优质资产进行整合，再把辅业分离出运输业，最后调整主业营运体制。先易后难，有利于强本简末、多渠道融资、增强核心竞争力。”

这个结果，不仅与社会预想有差距，与大部制的蓝图也有一定距离。大部制要解决的最主要问题是职能交叉、多头管理的现象。根据专家不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职能交叉，仅交通部门就与发改委、公安部门、水利部门、铁道部门、国土部门等20多个部门存在职责交叉。显然，依照目前的调整幅度，能够减少的职能交叉非常有限。

但是，尽管呼声很高，许多专家认为，政府转型本身需要一个过程，渐进式改革仍然是最现实可行的途径。一些专家指出，如果对现有政府机构全盘进行重组，一步到位，必将牵动从中央到地方众多部门和人员的利益，遇到相当的阻力，相比之下，对现有部门具体职能划分的微调更为可行。

但另外一些人则有不同意见，认为改革如果过多迁就现实，在一些根本问题上改革不彻底，会耽误时机，使新一轮机构改革走过场。

“渐进式改革不等于什么时候都没有一个阶段性的突破。” 全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林说。

虽然，大部制改革需要循序渐进完成，难以一步到位。但是这份初战成绩单，揭示出一个不容忽视的事实：推进大部制改革必然遭遇阻力，这个阻力比人们预想中的还大。

不管怎样，李晓东说，这个方案，毕竟使综合运输体系的构建有了一个良好的开端。

　　克服部门分割是关键

　　避免出现各自为政、促进各种运输方式之间的协调和紧密衔接，是组建交通运输部的主要目的。

　　有媒体称，此前五次行政体制改革的落脚点基本上是“精简、统一、增效”，难以从根本上解决现有行政机构设置的弊病。而即将到来的以“大部制”为代表的第六次行政体制改革，不再把裁减人员、裁剪机构作为主要目标，而把政府的管理能力和其应有的责任联系起来，强调政府公共行政体制的服务职能。

　　国家行政学院教授李军鹏认为，大部制不是单纯精简机构，关键是要实现政府部门设置思路的根本转变。改革的方向是按照精干、统一、效能的原则，改变目前适应计划经济体制的“小部门体制”，实行综合管理，整合、归并相关、相同或相近的职能，综合设置政府机构，实行市场经济条件下的“大部门体制”，使政府部门逐步向“宽职能、少机构”的方向发展，变部门之间“扯皮”为部门内部协同。

　　据此，有专家认为，我国现有的综合交通管理体制，其实本身已经有这种协调功能了。因为国家发改委的交通司，其职能就是统筹协调铁路、公路、水路、民航，该司下面还有个智囊机构——综合交通研究院。因此，如果不是以精简机构和人员为主要目标的话，3个部局合与不合，区别并不是很大。关键是国家发改委要确实管好。

交通、民航、邮政合而为一，为大交通的实现奠定了基础。（谢丁 摄）

　　如果因为3个部局配合不好、所以要合并的话，那合并之后，统一部内3个司局之间也不可能完全一致。其实，就在现有的交通部内，公路和水路两个系统也常有不同的主张。

　　在上述4个交通领域内，目前尚未有因为部门分割而造成严重恶果的事例。虽然在法国巴黎，高速铁路与戴高乐机场直接相连，但在中国，铁路运力一直处于短缺状态，不可能单独从机场开出列车。如果要连接的话，铁道部和民航总局也并非不能做到。

　　倒是在出租车管理上，公路交通管理与城市建设管理存在明显的分割，出租车在城市运行归建设部系统管辖，一旦出城行驶在公路上就归交通部管理。在这个领域，交通部和建设部的政令常常抵触。

　　其次，我国铁路、公路、机场和港口的建设资金的筹集，分别有自己独立的渠道，铁路从货运中征收建设基金，公路有养路费和车辆购置附加费，民航向旅客征收机场建设费，等等。并部以后，这些资金很难混合在一起使用。如果在交通基础设施的投资建设上，未来的大交通部不能做到统筹兼顾，其统筹协调功能得以体现的地方就不多了。

不过，如果将“宽职能、少机构”作为并部主要目标之一的话，那就另当别论，因为现有3个部局，每个部局内部都有功能相同的部门，如办公厅、机关党委、纪检、人事、后勤，等等。

大部制改革是否可以有效解决上述问题，只能靠实践来证明了。