冰雪启示录

冰雪启示录

(记者  张弛)

O$fy'bL x O u5Z0e4oE0　　没有人想到，漫天雪花最终演绎了岁末年初中国大地上最牵挂人心的公共事件。肆虐的暴雪压塌了民房，封冻了路面，切断了交通，阻断了水电，使数百万归心似箭的游子滞留异乡。中路博客o%Ny _}o
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　　眼下，抗击雨雪冰冻灾害已取得阶段性成效，各地都陆续投入了灾后重建工作。似乎，随着春天的到来，这场罕见的雨雪冰冻灾害，正慢慢成为“昨天的故事”。但如何以灾难警醒自己，探索建立和完善交通抗灾体系，是值得思考的重大议题。

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王玮/摄

需完善的应急机制中路博客'`*X3vx!pA'_
　　面对罕见的冰雪天气及对交通的灾害性影响，交通部门从恶劣天气预警、启动应急预案、实施应急处置等各个环节历经了一个较为完整的突发性公共事件应急管理过程。
9n8F*Y;oG.]K/X h+P0　　各级各类公路应急预案的建立，是此次交通部门抗击冰雪灾害的重要制度基础，对于促进各级交通部门的应急管理和灾害处置发挥了重要的引领性、规范性作用，但也暴露出存在的问题。
(U5|?\o0　　一是体系不够完善，缺乏层级相互匹配、内容相互衔接的各种专项处置预案，尤其是缺乏针对恶劣天气的专门预案，如南方“防冻”应急预案。二是不够具体，原则性要求多，可操作性不够强，导致预案启动后很多地方仍然不知所措。一些地区、部门的应急预案经检验被证明为空有其文。三是预案缺乏经常性演练。除了少数省份进行过少量公路应急预案专门演练外，大多数地区的公路应急预案根本没有经过任何实战演练。
%eG-wy(JY$Dw2a0　　比如，只要一下雪，交警部门就封闭高速公路，这在南方几乎已成惯例。出于保护人民生命财产的安全考虑，这的确无可厚非。但因为平常也就封一两天，矛盾小些，群众反应不大；今年持续暴雪，又正值春运，高速公路照常封闭，就给人们出行造成极大不便。1月12日贵州大面积雪凝天气开始时，交警部门仍按常规办事，高速公路等出现大面积凝冻后，即按常规一封了之，结果约一周时间，滞留在贵州各条公路干线上的车辆人员就多达10余万人。
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S6E*h0　　高速公路关闭后，根据南方地区下雪即下即融的常规经验，没有进行及时清雪，造成高速公路普遍出现冰冻。安徽高速公路公司在大雪来临初期，即照例封闭高速公路，扫雪工作没有做出及时安排，对积雪成冰的后果缺乏预料，结果因冰情加重不得不延长关闭时间，导致一段时间安徽境内主要高速公路严重拥堵。
'W7Tm0o l^-t0　　据了解，在美国的一些地方，遇到下雪等恶劣天气，高速公路并不是一封了之，当地政府往往会组织大量先进的铲雪设备迅速清除路面积雪，加上警车在前面为车辆开道，保证车辆低速行驶。这样做，虽然速度可能会很慢，但毕竟可以让旅途的人们安全到达目的地。
!K;NE7v'adJ0　　在我国新疆维吾尔自治区，雨雪期也很长，但高速公路也并未全部封闭，当地交警、路政部门也总是想方设法以疏的方式解决矛盾，并通过降低车速来保证安全。今年，湖北省高速公路大雪期间除短暂封闭外，也实行了限速放行，做到了“高速公路低速行驶”，最大限度保障公路通行。
BFOG_/O[1a?0　　值得注意的是，在19日各地交通部门全面启动应急预案前，一些先前已经出现交通拥堵的省份，提前启动了应急预案，如湖北、河南等省。上海市还在暴雪降临前两天，组织了应对大雪天专项应急演习，积累了经验，提高了应急反应能力。实践证明，及时启动应急预案，对于做好思想准备和组织准备发挥了积极的影响。中路博客 B/Q v_Y KA(l3i

需理顺的管理体制中路博客fjbg({
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　　除了客观原因，交通行业的一些深层次体制根源，在此次冰雪灾害考验中也暴露无遗，严重影响了应急行动的合力和应急措施的效力。
;A9VdI/O'b0　　一些省份的高速公路由隶属于国资委的公司经营管理，近乎游离于交通行业管理之外，这些公司关键时刻对交通部门的行政督导可以置若罔闻；一些经营性收费公路缺乏公共责任意识，对政府涉及其利益的行政监管极易阳奉阴违。
o#p,Me3ejdYI9Z0　　江苏近年来修建的高速公路都实行市场化运作，高速公路建成后都交由经营公司管理，高速公路的安全由交警部门负责。高速公路下雪就封、封了不扫成为最简单的应对方式。南京禄口机场地勤部门负责人余翔告诉记者，南京1月25日至29日的降雪过程中，机场高速公路几乎天天全封闭。在江苏省政府部门的强烈干预下，高速公路才开放。
6}k4xn9FBp%J0　　南京长江二桥属于经营性收费公路桥，南京地区停止降雪已经有30多个小时，但该桥依然拥堵异常。这种情况下,南京二桥收费站仍然不愿停止收费，引起司乘人员不满。中路博客,? Q(xs!s8Su
　　湖北省交通厅探索的企业投资项目“委托管理”新模式，在此次抗灾应急反应中被证明是可行的。据湖北省交通厅厅长林志慧介绍，湖北全省2365公里的高速公路，不管是企业投资项目，还是地方管理项目，均有省高速公路管理局对实施统一行业管理和调度，有力保障了全省高速公路除雪保畅的政令畅通和协调联动。
,HQ,uA2}lxRf%b0　　京珠高速公路鄂南段湖北、湖南交界处于2月1日起恢复正常、无车辆滞留拥堵现象，全省其他高速公路始终保持了基本畅通，圆满完成了鲜活农产品和重要物资等运输任务，实现了大年三十客运站无旅客滞留的目标。
vXo$Er lv0　　此外，道路交通管理体制不顺。交通部门和公安部门都负有道路交通管理职责，又各成独立体系，交通部门“保通畅”和公安部门“保安全”的出发点尖锐对立，而且应急时刻需要繁琐的部门协调。中路博客G+OdnO}y/L(P
　　最后，交通行政管理体制上也有薄弱环节。表现在纵向层级间事权不清、责任不清，放大了应急状态下的管理局部紊乱问题。

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需建立的联动机制中路博客3M,J3NE};x9U@.r
　　有批评人士指出，应对灾害准备不足是造成大量人员受灾的一个原因。中国人民大学教授毛寿龙说：“公共服务部门的垂直管理体系造成部门相互间协调不够，沟通不畅。”
"dTd5W!k`1K'? a m0　　而路网间道路、桥梁的通行状况相互影响，一个环节处置不当，就会加剧路网不畅。此次雪灾初期，由于相邻省份灾害处置、道路开放时间不一致，相互间缺乏沟通和统一协调机制，造成车辆在省际收费站大量积压，导致严重的“肠梗阻”。中路博客]'E,J"P0h8T+tv0z9y
　　灾害发生初期，横向部门、省际间协调不够、各自为政；纵向层级间沟通不畅、多头指挥调度。虽然各地普遍建立了多部门临时性协商协调和指挥调度机构，但由于缺乏制度规范和硬性约束，组织仍较松散，工作协调成本高，影响了快速反应时效。中路博客2Vn7p,B#s.zM_O
　　由于省际间缺乏有效的协调沟通机制，灾害来临时，省际间高速公路、国道省道往往容易形成“肠梗阻”。如1月21日，贵州省为缓解省内高速公路车辆严重滞留压力，临时关闭黔桂两省交界处的收费站，结果到25日上午，滞留在广西南丹县境内的车辆就达845辆。这些车辆在出发前，多数都没有接到当地政府和相关部门的提醒信息。
#^NY,Q4wk:QPX0　　部门间也缺乏相应的协调沟通机制。如高速公路管理平常主要由公安交警、交通部门负责，两个部门的职责都是保证公路畅通，对于大面积突发自然灾害中大量滞留在路上的司乘人员如何进行紧急救援，则没有相应联动预案。而高速公路经过的各地方政府由于与这些“条条”管理的部门平常没有紧密联系，未能建立有效沟通机制，对多少人员滞留在路上，需要多少食品、药品等信息都无法获知，加大了救援难度。
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r6A0　　现场作业调度也因缺乏协调机制、多头指挥而导致混乱。越是灾害严重，越是人员设备密集，初期这种混乱越是明显。
.B![|5k1qiF0　　据亲历京珠粤北抢通现场的同志反映，灾情最严重时，各方面人员都迅速赶往现场，既有各级党政领导，也有各级交通、公安、军警等多个部门的人士，初期多头指挥、各自为政的问题很突出，一线人员无所适从，指挥混乱。好在有关方面顾全大局，及时现场协调，明确指挥调度权限，混乱的局面才有所好转。

+j:M#F-Eb0需加强的应急信息管理
M y p4@,^;Kx9J)x0　　交通部公路司有关人士表示，此次抗灾抢通中暴露出的局部指挥调度失调，与信息不畅甚至局部失真有着直接的关系。这说明，我国的应急信息管理基础还很薄弱。
t7|#s RU-jI9_0　　灾害发生初期，有关部门虽然发布了许多气象信息和恶劣天气的预警，但缺乏一个严密的灾害评估过程。一方面，我国气象预报的深度不够，特别对恶劣天气的重大后果分析不够具体；另一方面，交通部门在接收和跟踪天气预报时，往往缺乏对交通影响的具体分析与专业性评估，特别是对可能灾害程度的评估，使得“重大公路气象预警”的“提醒”作用多于“警示”意义。
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^3Ax0     灾害发生后，又缺乏科学、准确、及时、先进的应急信息采集、处理、发布的规范化工作体系，缺乏全路网统一指挥调度的基础信息平台。
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nm#?K0     这直接导致，一些公路严重拥堵路段和抢通现场，各种渠道来源的“信息”满天飞，导致信息“堵塞”和混乱，各方都无从辨别真假。加上由于多个部门、不同层级都有自己的信息处理流程，没有一个统一而权威的基础信息平台，导致相互间资源不能共享。中路博客|Is cV!A+g%W_
     最后，初期路网信息发布不够及时广泛，未能有效地引导交通和提供出行服务。13日至18日，由于九江大桥封桥，福银高速公路鄂赣交界处曾连续堵车5天，滞留车辆2万多辆。负责现场疏通工作的交警埋怨，九江长江大桥封桥时，他们并没有接到有关方面的信息，由湖北进入江西的车辆仍源源不断驶来。
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C%h/k~~pB0　　我国高速公路逐渐成网，却缺乏强有力的公路应急指挥和统一调度机制，还没有一个全路网的实时交通监控系统。如何加强运行管理，科学合理调度路网资源，快速有效地处置恶劣天气、重特大事故等突发性事件，保障路网运行的安全、畅通，更好地为经济发展服务，为社会公众出行服务，是摆在管理者面前的重大课题。

   专家提醒，有几个问题值得交通部门重视。一是要加大交通运输信息的专业引导力度。目前交通信息都是通过媒体发布的，媒体自然具有覆盖面广、迅捷快速等特点，但媒体并不具备专业引导功能，这从节前的冰雪灾害中可以看出，因此加大交通信息的专业引导非常重要。要建立健全省与省之间，地区与地区之间，交通线路之间，运输站点之间的交通信息网络，特别是车站、机场要及时发旅客发布交通信息，让旅客心中有数，便于及时做出选择。中路博客5I!Lq1?!BSu
　　二是交通部门发布出行信息应力求全面。现在通过媒体发布的新闻，最常见的是客流量多寡。数字新闻当然必不可少，但要让春运准确无误，对交通信息的发布却不能只局限于数字，而应该强化出行路线以及交通工具的推荐。交通主管部门要与媒体加强沟通协作，准确及时发布交通信息，方便每一位出行者。
{6~2y"U\@.luMG0　　三是要强化人性化管理，让旅客有一种安全感。据介绍，南昌火车站为应对节后客流高峰，在车站广场上搭建起以红黄蓝三种颜色区分的临时风雨棚，红棚为旅客进站区，黄棚为旅客临时候车区，蓝棚则为售票区。其实这也是向旅客发布交通信息的有效形式之一，相信这样的人性化设计不仅有益于旅客出行，更利于应对灾后客流高峰。

\6tL8Y:g0需重视的科技储备中路博客0bPd{I7j%k{/m|eh2h
　　在此次南方雪灾中，全民动员，众志成城抗风雪，体现出我们这个民族坚韧不拔，不向厄运低头的精神。全民抗灾背后的公民精神值得我们自豪，也要看到的是，进一步提升抗灾效率，减少抗灾经济、社会成本，我们更需讲究抗灾的智慧，充分依赖科学技术，如此才能事半功倍，以最小的代价取得胜局。
8}t3V}/lI;?6B0　　此次抗击冰雪灾害，我们再一次真切看到了科学技术在抵御自然灾害上的巨大作用。例如许多地方大规模动员公务员、职工、军人等上街铲雪除冰，这种全民动员为抗灾立下汗马功劳。可人力除冰雪毕竟逊于机械除雪，在罕见的暴雪中，机械化除冰雪更充分凸显其优势，一台铲雪机一小时能除500吨冰雪，这可能要上千人干上半天。例如，许多地方电缆覆冰严重，电塔不堪重负而倒塌，因此出现了各种除冰方法，最普通的是让人爬上电塔用木棒、扳手等工具敲击，有的地方还派武警用冲锋枪扫射输电线以除冰。但同在重冰区的宝鸡秦岭山区，当地电力部门除冰却只需要在办公室敲敲电脑完成———宝鸡市供电局上世纪70年代就自主研发并实施了“带负荷融化线路覆冰技术”，由于有科技作为后盾，今年雪灾期间，宝鸡重冰区的输电线安然无恙。
{-kL|%~)k*C,?0　　此次抢通工作，暴露出公路扫雪除冰设备、融雪材料、防滑材料等明显储备不足。尤其是高速公路，基本没有这些方面的应急储备。中路博客$Ca.Exz
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　　江西省交通厅基建处处长袁望京说，由于南方很少降大雪，江西没有专项经费购置铲雪车等除雪大型设备，即使购置了，也会因使用频率低而闲置。目前，江西高速公路只有一台铲雪车，而且是赣定高速公路业主购买的，此次应招紧急调往九江。
N^B;T,nu~4[0　　其次，应急技术储备不足。南方普遍缺乏除雪除冰的技术措施和经验，尤其缺乏专门的技术人才。此外，缺乏冰雪灾害监测、预警、处置、指挥等技术手段，缺乏一整套相应的技术规范要求。
Z%kv?&x4`yR0　　在京珠高速公路粤北段抢通时，从各地紧急调集的各种除雪除冰设备，数量多、类型复杂，到达现场后究竟如何调度，如何使用，作业程序如何安排，有关人员多少有些不知所措。而且外地调来的大型专用设备，在当地找不到足够的机械操作手。
d_YQ"B5j0　　一系列抗击灾害的经历表明，在调集各方面的力量和各种战略储备投入抗灾中，科技和技术人员储备的支撑作用不可或缺。
X-~&Mz+YMH0　　由于科技和技术人员储备“养兵千日、用兵一时”，只有在灾害来临时才发挥作用，因此，一个投资巨大的预警信息发布系统，在日常生活中可能会被人们当成摆设。特别是相关的基础科学，要对现实应用发挥作用可能需要长达几十年的投入和研究。
O S-kt^T dM$I0　　不过，50年甚至100年一遇的自然灾害，需要50年甚至100年的眼光来看待，对于自然灾害不能有任何的侥幸心理。对于科技和技术人员储备而言，更来不得半点急功近利，需要从长计议。中路博客IEo,SFd
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　　从另外一个角度看，科技储备就是国家面对自然灾害或公共突发危机的底气，储备越厚，我们的底气就越足，应对灾害也越从容。当然，这种储备既考验着包括决策者、科学家和普通老百姓在内的人们的耐心，也考量着不断发展着的科学技术水平。