浅谈路政执法公正与规范

(邓建怀)

依法行政是现代社会法治国家所奉行的普遍准则，是加强党的执政能力建设的重要组成部分。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，其中强调了“科学执政、民主执政、依法执政”三个方面，而依法行政的关键是行政执法，要提高行政执法水平为人民服务，首先要做到的就是必须规范行政执法行为。

　　公路路政执法工作作为交通行政管理职责的重要组成部分，必须要坚持“公开、公平、公正”的三大基本原则，强调依法行政。我***路政管理执法大队自成立以来，一直坚持执法为民的根本目标，以加强执法队伍建设为工作重点，以规范行政执法行为为重要内容，以强化执法监督为必要保障，积极探索行政执法新机制、新方法、新手段，努力促进执法规范、执法公正。

　  一、规范路政执法行为，首先必须以依法高效为原则，理顺执法体制

　　这里所讲的体制，是仅从行政执法角度讲的行政执法体制。要在深化行政管理体制改革过程中，按照条块结合，适当分权、便于执法、讲求实效的思路，理顺行政执法体制。因为执法机构的依法组建、行政权的合理配置和机关的规范运作是依法行政的基本要求，也是规范行政执法工作的前提。在机构组建上，我县路政管理执法大队作为县级道路集中行使有关行政处罚权的机关而单独设置，并通过委托执法等形式，将部门行使的行政处罚权集中到执法大队统一行使；在经费保障上，坚持权力与利益脱钩，严格执行“收支两条线”制度,罚没款全额上缴国库；在机构运行上，注重加强与相关部门的沟通协调，建立联系配合机制，循序推进职能到位；在配套建设上，县局制定规范性文件，对有关职责权限、处罚程序等事项予以明确。及时出台了各项执法制度，进一步规范了机构组建与运作，体现了依法行政目标。

　　二、执法过程规范化，是规范行政执法行为的重中之重

　　行政执法的规范化是现代法治国家重要的法律原则。依法行政，不仅要求行政机关所实施的行政行为在内容上合法，而且要求行政机关行使行政权的程序也要合法。所以，执法过程的规范化程度直接体现执法行为是否规范。为此，在执法过程中我们着重抓好三方面内容：

　　1、加强制度建设，规范执法程序。程序规范是实体正确、规范实施的途径和保障。我们深入研究了有关法律，严格依法制定了《路政案件内部审查制度》、《路政案件集体研究制度》等有关执法程序的规范性文件。在有关业务文件的制定中，还依照《行政许可法》、《行政处罚法》中规定的执法出示证件制度、告知制度、调查制度、回避制度、时效制度、听证制度予以明确与细化，严格要求执法人员予以遵守。并就规范执法程序制定了一些可操作性要求，明确执法程序流程。这些制度、措施都有效地保证了程序的规范性、执法的公正性。

　　2、严格依法办案，规范执法行为。这是执法规范化建设的根本所在。《行政处罚法》对处罚行为进行了全面的规范，对促进我路政管理意义重大。在日常执法工作中，我们严格依照《行政处罚法》的要求，主要做好四方面工作：其一，严格依法办案。坚决做到法无明文规定的不得处罚，应受处罚的行为构成符合法定情节，不得徇私枉法，保证行政处罚的内容和程序合法；其二，严格做到执法公开、公正。我们制定办法严格规范自由裁量行为，加强内部行政合理性审核，杜绝执法畸轻畸重，尽量保证司法公平、公正。加强执法公开建设，积极制作各类宣传栏，出黑板报等向社会公开执法依据、程序、相关内容等规定。还通过媒体向社会通报一些社会影响面较广、较为重大案件的处罚情况，和一些群众反应较强烈的违章现象执法整治情况。其三，切实做到处罚与教育相结合。我们积极注重法制宣传，多次开展法律咨询宣传活动。在治理超限运输中，倡导教育先行，并推出了“一宣传二警告三劝说四保证五罚款”的人性化执法制度，对当事人初犯能主动意识到违法并积极整改的，一般不予处罚。其四，切实保障当事人合法权益。日常执法过程中，坚持程序和实体并重，实行调查取证和处罚决定分离，严格遵守各项执法程序制度，保障当事人行使其陈述权、申辩权、知情权等合法权益。

　　3、注重内务工作，规范案卷管理。内务管理规范化是执法规范化建设的重要内容。一是规范执法证件管理。截止目前，我队执法人员执证率达100%，而且在执法活动中严格实行亮证执法；二是规范文书使用与管理。文书使用实行严格的登记管理，对一些重要文书还实行备案留档制度。对各类执法文书统一格式，规范填写，避免执法随意性；三是规范案卷管理。我们专门制定了《案件档案管理规定》，建立案件档案归档、保管、借用制度。还参照政法机关案卷档案管理的先进做法，加强投入，建立标准、规范的案卷档案室，对所有处罚案件进行统一归档。

　  三、以人为本，加强培训，增强执法队伍的整体素质和行政执法能力，是规范行政执法行为的关键所在

　  行政执法的质量和效果如何，在很大程度上取决于行政执法人员素质的高低。局机关“干什么、练什么、缺什么、补什么”的四原则说的相当，管理好全县的公路首先要有一支高素质的路政执法队伍。加强对行政执法人员的业务培训就是从根本上提高执法队伍整体素质的重要环节。路政管理工作本身就具有执法范围广、适用法律多、专业要求高、执法情况复杂、系统项较强等特点。而且，目前我国的法律出台速度处在全新时期，及时组织对于执法工作人员的法律知识再培训尤其重要。否则会出现用八十年代的法律观念来进行二十一世纪的行政执法，在这种情况下，我们的行政执法机关能否做到规范执法以及让群众满意就可想而知。此外，加强业务培训，对于树立执法人员接受公开监督的信心和提高执法能力有着不可忽视的作用。

　　对此，我们以创建学习型机关为载体，配合各项专项整治，加强法制业务培训工作。建立以个人为基础、以大队为核心的全方位、多形式的培训机制；实现培训方式“四个结合”，即上岗培训与年度计划培训相结合，集中培训与分散学习相结合，基础培训与专业培训相结合，培训提高与吐故纳新相结合；做到系统培训有方案、年度培训有计划、日常培训有落实。两年来，我们先后采取多种形式有针对性地组织开展《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等专题业务知识培训；邀请法学专家、司法部门有关人员及路政业务权威开展讲座。同时，还以“内强素质，外塑形象”为目标，开展“权力观大讨论等”淡化权利、强化服务意识的宗旨教育，将思想政治工作定期化、制度化，将行政执法工作文明化、人性化，从而建设了一支新型的有战斗力的路政管理执法队伍，有效提高了队员的执法能力和执法效率，进一步规范了执法行为，保证了依法行政的正确方向。

　　四、全面推行行政执法责任制，是规范行政执法行为、保证行政执法机关履行法定职责的一条有效途径

　　权力必须受到监督机制制约，否则就会导致滥用。行政执法中存在的种种问题，很大程度上是因为缺乏对行政执法的合理监督机制造成的。司法监督需要进一步加强。尤其应加强国家权力机关对各级人民政府和行政执法部门的监督。当然，也应加强行政机关内部监督，从而消除行政执法中因利益驱动而造成的对公民和法人的合法权益的侵害。

　　在对行政执法的监督方面，我们把路政执法责任制制度建设作为规范执法行为工作的首要任务。通过各种具体工作制度和规则来约束执法人员在执法过程中的违纪违法行为及执法的随意性，规范其执法行为。几年来，先后制定了《依法行政实施计划》、《行政执法错案责任追究暂行规定》、《“四五”普法实施意见》等多个规范性文件，通过明确的执法责任制度、严格的监督制约制度和评议考核制度来保证法律、法规的正确实施。我们还严格执行法律、法规规定的规范性文件上报备案审查制度，路政案件执行情况定期报告和定期检查制度，重大行政处罚备案监督制度，通过这些制度，既建立了一道严把行政执法质量关的防线和纠正错案的有效机制，保障了行政相对人的合法权益，又以追究责任的形式来强化行政执法的内部监督制约机制，以制裁的威慑力来保证执法人员严肃执法、公正执法、依法行政，防止错案发生。

　　（一）建立机制，强化内部行政执法监督。

　　行政执法机关内部所制定的工作制度和流程，都要以有利于行政执法行为的规范为出发点。在这方面，我们积极建立健全内部执法监督机制，实现上下级之间、平级之间经常性的工作监督，及时纠正执法中出现的不良倾向，保证了行政执法行为的合法、合理和高效。

　　第一，建立考核评议机制。我们制定推出了岗位目标管理考核办法。逐级分解工作目标，严格逐级进行考核，有效推动了队员工作积极性，为规范执法行为奠定了基础。这项考核制度，作为工作奖惩的依据，激励竞争机制的依托，也有效保障了行政执法责任制的实施。

　　第二，建立执法检查工作机制。通过建章立制，实行我站执法监督检查日常化，大队长对队员开展经常性执法检查，并实行监督检查备案制。每周对检查中发现的问题及时给予通报并提出整改意见。执法检查有力推动了执法规范化进程和公路好路率的提高。今后，我们将把执法检查作为法制监督、指导的一种重要手段，长期坚持不懈。

　　第三，建立错案责任追究机制。错案责任追究是落实执法责任制的一项重要制度。经多次调查研究，既借鉴其他部门先进经验，又征求一线执法队员意见建议，严格制定这一制度。在日常执法工作中，我们以错案责任追究制度为工作底线，严格要求执法人员遵守执法程序，公正执法、合理行政，违反有关制度及法律规定的，一律按章办事，予以追究责任，这一制度有力保障了执法行为的规范化。

　　（二）落实责任，切实重视外部监督。

　　外部监督是推动工作的重要动力。积极重视外部监督，完善自身监督机制，进一步规范自身执法行为，能够有力推进依法行政工作。在外部监督上我们主要突出三方面工作：

　　其一，自觉接受市公路局的监督，重视议案提案办理。对议案提案办理工作实行专人负责，专题研究，专心办理，认真答复，严格落实。几年来我们办理议案实现了办理答复率、反馈率、满意率均为100%，受到了上级部门与广大群众的好评。

　　其二，重视法制和司法部门监督，努力提高执法水平。认真贯彻执行行政执法监督条例，积极接受县法制办和司法局的监督工作，严格按规定将行政规范性文件和重大行政处罚案件上报县政府备案审查，并自觉加强对行政执法投诉案件的查处力度；严格执《行政复议法》和《行政诉讼法》，认真重视复议与诉讼工作，坚持有错必纠。对于被提起行政诉讼的案件我们组织全大队进行剖析讨论，认真开展学习，对照检查，并以此为指导，开展日后执法工作。通过复议与诉讼程序，及时总结执法工作中的经验教训，并进一步加强对自身执法工作的监督力度，努力提高执法水平。

其三，切实关注群众监督，着力增强服务意识。我们始终把群众呼声、舆论监督作为工作的第一信号来抓。今年来，共办理群众举报、信访16件，绝大部分举报得到及时有效处理，群众反映较好。去年10月份，我站接到铁坡乡村民杨某的报案，一辆货车在我站管理的大铁线26K+300m处由于驾驶不慎，落入沟堑造成2平米水沟损坏，同时造成杨某家厨房炉灶损坏。接到报案后，我路政执法人员立刻赶往现场，可肇事车辆早以逃逸，本来2平米的水沟算起来也就80块钱，可路政执法大队队长赵建平同志依然坚持要严肃查办，至尽他的话我还记忆由深：“我们不是商人，只有商人才讲值不值，法律的尊严是不能被侵犯的”就这样，我路政执法人员对案件展开了调查取证并积极追逃，最终我们找到了当事人进行了索赔及处罚，并把司机交给当地政府对损坏村民炉灶进行了处理。事后我队得到了乡政府、群众的高度赞扬，群众报案率也节节上升，取得了很好的社会效果。从这件小事上，我们懂得了只有不计较法律成本的队伍，付出的成本反而越小，而有效运转的监督机制的建立与完善，更推动了依法行政工作的进一步深入。

　　五、解决相对集中行政处罚权工作中存在问题是进一步规范行政执法行为的重要途径

　　规范行政执法行为、提高行政执法效率、促进执法公正实现依法行政，是一项系统工程，是一个动态的过程，也是个长期的过程。新时期，要进一步推进依法行政工作，就必须继续不断探索行政执法法治化，着手解决相对集中行政处罚权工作中出现的问题，保证其制度的顺利实施。目前主要有两个方面的问题亟待解决。

　　一是行政处罚的执行问题。这个问题不管是路政还是局属其他执法部门都有，重罚轻法，重实体轻程序，这些都造成了执法的不公正。要整改好这项问题非常不容易，我路政行政执法处罚案件多、处罚金额时少时多、发生案件逃逸等诸多特点，给行政执行工作带来了很大难度，加之缺乏必要的强制手段，致使一些行政处理处罚决定不能使当事人自觉履行，造成执法工作的被动，丧失了执法的威严性，给行政处罚的执行带来了极为不利的影响。不过随着国家已经在积极制定行政强制法，今后我行政执法将有更多的保障，切实保证行政处罚决定的有效执行。

二是路政执法标志及服装款式的问题。路政执法标志及服装款式化代表路政执法形象，但迄今为止， “路政管理”牌满天飞、服装随意穿造成极不严肃的形象，规范执法行为，促进执法公正也就无从谈起，所以，为了更好的依法行政，我们建议，交通部、省交通厅应积极努力研究设计交通行业的统一着装样式，报请国务院审批，实现全国交通行政执法的统一着装。

总而言之，路政执法工作只有在规范了执法行为的同时公正执法，所做出的路政管理行为方才有效，才具有既定的确定力、约束力、执行力，并产生预期的法律效果，真正保障了广大人民群众的根本利益。