关于公路保护的思考

关于公路保护的思考

作者： 单清峰 来源：四川省交通厅公路局 时间：2005-7-12

卷首语

 

    制定《中华人民共和国公路保护条例》已正式纳入国务院法制办二00五年度立法计划，草案的编写工作也正在紧锣密鼓地进行；我省《实施<中华人民共和国公路法>办法》也列入省二类立法计划，调研起草工作将正式启动，公路法制建设的步伐正不断加快。

    法乃公器，不管是《条例》还是《办法》的制定，每一个川路人都有义务和责任。现将厅公路局政策法规处单青峰同志撰写的《关于公路保护的思考》一文刊出，供参阅。

 

 

 

    一、公路保护的含义与目的

    立法是有意识地制定或改变法，如果说法律是人类意志的产物，那么立法就是这种意志表达的过程。既然是意志表达，表达什么和为什么表达无疑是展开整个过程的起点，因此，弄清楚什么是公路保护和为什么进行公路保护是首先要解决的问题。

    （一）公路保护的含义

    公路保护是指公路管理机构通过对保护对象——公路进行安全、维护和使用等方面管理，使公路安全、完好和畅通，以保护公路的使用者即广大人民群众出行安全、方便、快捷等一系列合法权益。

    具体来说，公路保护的主体是公路管理机构，被保护的是公路使用者的利益，保护的对象是公路，保护的手段是一定的行政管理措施，保护的内容包括对公路及公路周边环境的安全管理、公路本身维护管理、使用公路的管理等。因此，公路保护也可以表述为，公路管理机构通过保护手段落实保护内容并作用于保护对象，为广大人民群众提供安全、完好、畅通的公益产品，从而保护公路使用者的合法权益。

    （二）公路保护的目的

    对于去年刚刚出台的道路交通安全法，全国人大常委会有关部门负责人解释说，保护公民的人身安全是该法的首要立法目的。那么，作为道路的一部分和影响交通安全的三要素（人、车、路）之一的公路，公路保护的目的是什么？是保护公路还是保护公路使用者？

    在公路保护的含义中，笔者将公路保护的目的界定为保护公路使用者的合法权益，这和我们通常讲的公路管理是为了保护路产维护路权有些不同。从字面看，公路保护似乎被保护的是公路，实际上公路只不过是一个媒质，保护路产不受侵害只是公路管理机构达成行政管理目标的手段。国家为社会公众提供交通产品的行为属于典型的服务行政行为，依服务行政的理念来看，满足公众的权利需求是国家的义务。国家提供并管理好公路是为了满足公众的出行需要，而公众走在公路上，最重大最基础的权利需求是什么？张剑飞司长曾讲到：安全和畅通是公路使用者最基本的要求，是社会公众评判公路工作的最低标准，是公路部门应当向社会提供的最基本的服务。因此，通过路产维护保证公路使用性能是为了让公众走上安全、舒适的公路从而满足公众出行安全、便利、快捷等一系列权益才是公路保护的真正目的。

    二、公路保护法律关系

    法律关系是法律分析的工具，明晰公路保护的法律关系有助于我们在立法过程中廓清认识、分析和解决问题的思路。就公路保护总的法律关系来说，是国家与公众之间的行政管理法律关系。可以按照不同的标准进行分类：

    （一）以行政相对人为标准，可以分为两类：一类是公路管理机构和一定范围内的社会公众之间的关系；一类是公路管理机构和公路使用者之间的关系。

    1、公路管理机构和一定范围内的社会公众之间的法律关系：

    （1）法律关系的主体

    主体是公路管理机构和社会公众，这里的社会公众实际上是指与公路发生一定联系的特殊公众，可分为与公路的相邻者、利用者和损害者。

    （2）法律关系的内容

    法律关系的内容是法律关系主体相互之间的权利义务关系。本对法律关系的内容，主要表现为公路管理机构享有一定的管理职权，社会公众更多的是负有一定的义务。因其相应角色不同可分为三种义务，一是相邻者义务，比如，公路建筑控制区内的合法建筑物、地面构筑物所有人只能对其建筑物进行防护性加固而不能进行改、扩建。（此时，公路管理机构对某些退出建控区的建筑物所有人应给予合理补偿。）二是利用者义务，在不影响公路正常的性能下，借助公路及公路用地搭设广告或接道公路等公路的利用者，应征得公路管理机构的许可并接受其管理。三是损害者义务，损害公路的可分为损坏和破坏，前者主要是公路利用者在利用公路时，比如，公路接道者在接道时对公路路肩不可避免的损坏，后者是指故意或过错破坏。前者应补偿，后者应赔偿。

    （3）法律关系客体

    法律关系客体是主体双方权利义务所指向的对象。本类法律关系的客体即公路，包括公路通行的安全性和公路的完好。

    （4）法律关系的目的

    从目的上看，本类法律关系主要是为了规范与公路发生一定联系的特殊公众的行为，从而保护公路通行安全性，同时也涉及路产保护问题。

    2、公路管理机构和公路使用者之间的法律关系

    （1）法律关系的主体

    主体是公路管理机构和公路使用者。

（2）法律关系内容

    公路管理机构和公路使用者之间的权利义务关系。

    公路管理机构的职权职责是一致的，就是通过管理，提供安全、完好、畅通的公路——一种重要的公益性产品。就公路使用者一方来说，其义务是交清各项税费、服从公路管理机构的管理，其权利是在安全、完好、畅通的公路上通行。

    具体来说，公路管理机构的职权职责分为，一是及时养护，确保公路经常处于良好的通行状态；二是对公路使用者的管理，公路是供使用者正常合理的使用，而非破坏性的使用，因此，必须对公路的使用秩序进行管理，比如大件运输车管理、履带车管理、超限车管理等，具体职权为行政许可和行政处罚。三是对上述“二”中非法使用和特殊使用公路的车辆造成路产的损害进行处理。

    对应地，公路使用者的权利是要求公路管理机构提供安全、畅通的公路通行条件；义务包括，一是合理使用并接受监督检查的义务，二是确需特殊使用时必须进行申请并给予补偿的义务，三是造成损坏时赔偿的义务。

    （3）法律关系的客体

    客体同样是公路，包括公路的安全、畅通和完好。

    （4）法律关系的目的

    从目的上看，本类法律关系主要是为了规范公路使用者的行为，保护公路安全、完好、畅通，同时也涉及路产保护问题。

    （二）以法律关系的内容为标准，可以分为秩序管理关系和路产管理关系。

    1、秩序管理关系

    秩序管理关系的主体双方为公路管理机构和行政相对人，秩序管理内容具体体现为公路管理机构的职权和行政相对人的义务。秩序管理关系的目的侧重于维护公路本身的安全性和公路通行的安全性，属于行政法律关系。具体可分为：一是对破坏公路正常使用性能行为的管理；二是对公路建筑控制区的管理；三是对利用公路的许可管理；四是对特殊使用公路的许可管理；五是对违法使用公路的管理。行政相对人违反上述秩序管理的法律责任是行政处罚。

    秩序管理关系的目的重在维护公路的安全和畅通。

    2、路产管理关系

    路产管理关系侧重于路产损害的恢复，属于民事法律关系。路产管理关系可分为三类：一是过错损害公路的，责任人与公路管理机构为赔偿关系；二是损坏或称为经许可的损害的，责任人（如利用者在利用公路时损坏公路、经许可的超限运输造成公路的损坏）与公路管理机构为补偿关系；三是利用公路者即沿公路附设设施的经营者应向国家交纳一定的占利用费。

    路产管理关系的目的主要用于维护公路的完好。

    三、公路保护主体的职、权、责

    公路保护条例属于行政法规范畴，行政法的灵魂在于约束和规范行政职权的行使，而厘清公路保护主体的职、权、责是规范行政行为的前提。行政职权、职责和责任，实际上就是权利、义务和法律责任在行政领域的词语转换。上述两组法律关系的分析，可以使我们更清楚的认识公路保护主体的职责、职权和责任。

    1、公路保护主体的职责

    在以行政相对人为标准分类的两类法律关系中，后一个法律关系是主要的，前者是为后者服务的。也就是说，公路管理机构无论对与公路发生一定联系的特殊公众的管理，还是对公路使用者的管理，都是服务于公路使用者。从前述公路保护法律关系分类“一”中公路管理机构和公路使用者之间的法律关系的分析中可以看出，提供性能良好、安全可靠的公路是公路管理机构的职责或义务。而维护公路的安全、完好和畅通，不单单是打击公路损坏者，更需要公路管理机构及时对公路进行养护，两者是保护公路完好不可分割的两只手，显然，两手都要硬。

路政与养护的分割源自公路法，公路法规范的公路管理机构的职权有收费、规划、建设、养护与路政，整体上看，是从事物发展的不同阶段为标准作为职能划分的依据。如果上述判断成立，则路政与养护共享了一个阶段——既成公路管理；从这一点讲，把路政与养护分开，是不周详的。正因为管理对象都是既成公路，所以二者很难分开。比如，甲车在路上掉落一物品，乙车撞上物品翻车，这是路政职能还是养护职能没尽到？因此，对于公路保护主体来说，路政管理和组织养护管理均是既成公路保护的重要内容。

    2、公路保护主体的职权

    从以法律关系内容为标准的分类中，我们可以看到公路保护主体的职权分为秩序管理和路产管理。

    我们在讲到路政管理时总认为只是保护路产，其实，这种认识是片面的。二者相比，秩序管理才是主要的。秩序是一种行为模式，法律最重要的功能就是为公众设定一般的行为模式。比如，公路法第四十四条第一款规定：任何单位和个人不得擅自占用、挖掘公路。这就是为人们设定一种行为模式，有人不遵守这种行为模式就是违反了法律规定的秩序。所以，破坏公路行为，违反了法定秩序，损坏了国家财产。秩序管理的权利（行政管理权、刑事惩罚权）只有国家机关主要是行政机关才能享有，公民不享有这种权利。这也就是为什么损害了私人财产，公民只能要求侵害人赔偿；损害了公路不但要赔偿，而且要受处罚。

    至于路产的赔补偿和占利用等路产管理，只是行政机关的一种便宜行事而已。上段已言及，路产的赔补偿是民事法律关系，公路管理机构完全可以通过法院来解决，没有必要再设立一个专门的机构来处理。那么，国家为什么又将这一职能也赋予公路管理机构呢？主要原因是这种案件案情简单但数量巨大。交给公路管理机构处理是基于以下考虑：一是案情简单，公路管理机构可以处理；二是数量太大，公路管理机构处理可以为法院减负；三是行政处理程序简便、快捷，司法程序繁杂、费时，公路管理机构处理省时、省力，方便当事人。上述原因，也是公路管理机构可以利用行政手段解决民事问题的原因。

    在维护秩序和保护路产的问题上，公路管理机构的主要职责是维护公路法设定的一系列管理秩序的实现，这才是路政队伍存在的价值。秩序管理关系的目的重在维护公路的安全和畅通；路产管理关系的目的主要用于维护公路的完好，而维护公路完好的目的也是为了确保公路使用人的安全。因此，公路保护主体的首要职责亦可以说是保护公路的安全性，其次，保护路产不受侵害。关于这一问题，交通部管理干部学院张柱庭教授在去年11月份的路政管理培训班上，讲到路政执法理念时亦强调：首先是为保障公共安全，其次是保护公共产品的安全。张春贤部长在今年交通工作报告中也明确指出的，今后交通部门强化公共服务努力的重点和方向，是不断提高公共产品的安全性，让人民群众放心。

    3、公路保护主体的责任

    公路管理机构相关的责任规定应明确。首先，这是权利、义务、责任相一致的要求。违反了职责要求或没有履行职责造成了公路使用人的损害，公路管理机构应当承担相应的法律责任。其次，是司法实践的要求。公路法的法律责任中没有公路管理机构的责任即公路管理瑕疵责任规定，造成司法实践中审理大量的这类案件缺乏明确的法律依据。无奈，这一本属于公路法应该规定的内容，因为公路法没有规定，最高院的司法解释和道路安全法作了相关规定，但是两家的规定都不够完整且有矛盾之处。另外，增加这部分内容，也是实践“交通部门是一个负责任的部门”的承诺具体落实。

 

    四、公路保护对象和范围

    明确对象和范围是进行管理的前提，我们讲公路保护，保护的对象和对象的范围到底是什么？如果对这个问题社会一般认知已经基本一致的话，可以不必再次明确；然而，这一问题本身还存在矛盾和不明确的地方。

    首先，公路用地的概念问题。公路法将原本的“公路留用地”概念简化为“公路用地”的错误应该纠正。较为合理的做法是，恢复原来公路留用地的概念，引入公路建设用地的概念，用公路用地涵盖公路建设用地和公路留用地。

    其次，公路用地的确权登记问题应该明确。公路管理要不要对管理对象进行确权？回答是肯定的。那么，公安交警部门同样管理公路又为何无须确权呢？原因在于，交警的管理是单一的秩序管理，公路管理涉及秩序和路产两个方面。公路管理机构除了对公路的使用人使用公路的秩序进行管理之外，还要维护国家路产。对于路产管理来说，涉及路产损害索赔和管理瑕疵赔偿，由谁索赔和赔偿，必须明晰，因此要确权登记。由此看来，公路产权登记的必要性，一是做好公路保护，产权明晰是基本的前提，进行产权登记可以是产、权、责明确清晰；二是加强国有财产管理的要求。

    再次，公路用地和建筑控制区使用同一起算点，导致原本性质不同的二者相互交叉界限不清，再加之公路用地和建控区的管理制度不同，以及执法者的素质问题，造成对破坏公路用地的处理：有时执行公路用地的管理制度，有时执行建控区的管理制度。这严重违背了法律的安定性原则，破坏了守法者的心理预期，纵容了执法者的肆意，应该纠正。

    第四，对于大中桥梁、隧道周边的管理、公路两旁村镇和开发区建设管理、建控区外采矿和非公路标志（牌）的管理明显超出了建控区的管理范围，虽然管理是应该的，但是缺乏明确的说法。这一问题其实还是管理对象不明造成的。在管理对象里引入公路保护区的概念，用其涵盖建控区和行为管制区，用行为管制区的概念统一上述建控区之外的管理行为，这样，既有了管理的名分，规定也相对集中，更有利于执法者操作。

    第五，公路用地和建控区的范围是在大量既成公路存在的情况下规定的，这一规定既要面对将来又要解决历史遗留；但是，公路法只给出了概念，如何处理过去与将来的问题没有明确规定，尚待明确。

    第六，什么是公路？1988年的《中华人民共和国公路管理条例》将“公路”限定在经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路。这一定义应该说随着1998年《中华人民共和国公路法》实施已经失去意义，因为如果说验收前的公路不是“公路”，那么公路规划和建设就不必遵守公路法的规定。但是，因为《中华人民共和国公路管理条例》并未废止，因此，在实践中混淆了对公路的界定。同时，在农村公路建设日新月异飞速发展的情况下，“公路”家族中还要拒绝“村道”也是不合适的。另外，公路与城市道路的划分标准？这也属于管理对象的范围界定问题，是需要明确的。