《公路法》的八个尴尬问题（转自中华税网）

   《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）施行已经五年多了。这是一部可以称得上尴尬的法律：施行不到一年便被国务院提请修改；修改的时候经过全国人大常委会数次审议方才通过；通过以后其主要内容“费改税”至今尚未实行。而作为全国公路行业的一部“龙头大法”，很多基层工作者对《公路法》的评价也不很高，认为其文字含糊、语意不清，立法思想保守，可操作性差，整部法律可有可无，意义不大。甚至在工作实践中，出现了公路执法人员宁愿引用地方性公路管理条例，也不适用公路法的情形，可见这部法律的实际地位如何。中路博客mKN.q*Ql2f8~F
    立法上的不严谨，使得《公路法》成了鸡肋：食之无味、弃之可惜。中路博客.gy6cOR3P(yuil
   《公路法》的修改应当提上日程。本文对此试做分析，希望能有更多的人关心这部法律，从而促进公路管理工作的开展。
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A&NP c8Cu0　　尴尬之一：什么是公路？中路博客^L`3p\'?

V"?Pk)xmdJ0　　《公路法》是涉及公路的规划、建设、养护、经营、使用和管理的法律，但是，其本身竟然没有一处条文给“公路”下一个定义。那么，究竟什么是“公路”呢？中路博客LG z(r?
    能够起法律效力的解释出自《中华人民共和国公路管理条例》（以下简称《公路管理条例》）第三十九条：“公路”是指经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路。
^T6E(Qr0    按照此规定，拟建公路和在建公路没有经过“验收认定”，不是法律意义上的“公路”，也就不能对其实施路政管理。中路博客d3Hyd'ANz2Y
    现在很多地方，公路刚开始规划时，一些群众就在线路两侧蜂拥建房，而交通主管部门不能对此实施管理，只能眼睁睁的看着新修的公路变成街道。中路博客aZ.}pB+K.j4fn
    笔者所在市就曾经发生过群众在新建公路两侧建房，路政员前去制止，结果当事人拿着《公路法》指出交通主管部门无权过问的案例。
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U}%w0    这是一个尴尬的局面。当事人给执法人员上了一堂法制课，而且条理清楚，有理有据。当事人说，如果交通主管部门再要管理的话，他们准备以其违法行政为由提起行政诉讼。
iB~;f1w)K{AW7p0    事情最后，交通主管部门自然无能为力，而只能请求政府出面，协调国土、规划等部门进行整治。但往往都是事后补救，缺乏应有的权威和力度。即使拟在建线路两侧建筑能够拆除，群众也会遭受损失，法律依据也不明确、直接、充分。引用的条文繁琐，程序复杂，而且交通主管部门无权参与实施，只能协助，颇有“曲线救国”的味道。中路博客Fe"Xp5S;anP
    这样做的后果，损害了交通主管部门的权威，“依法治路”也大打折扣。
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^U-FT0    《公路法》，究竟是管理公路的利刃，还是自缚手脚的绳索？这一切，只因为《公路法》没有给“公路”下一个定义。
\\ tFt#uM8Q0     在这方面，《公路法》做的还不如一部地方性法规：《黑龙江省公路条例》。
"l%YA'R3r|g0    《黑龙江省公路条例》第三十条：对已立项即将开工和正在建设的公路，公路管理机构应依法实施路政管理。中路博客&n"P WU}#\
    仅此一条，黑龙江省公路管理机构就取得了对拟、在建公路的路政管理权。
U-wer@/nZ t9q0    笔者建议，在修改《公路法》时增加一款：本法所称公路，是指已列入规划的、在建的和已经交通主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间供汽车行驶的公共道路。中路博客RR Gu&f}Lh.h
    这一条款，就包括了拟、在建和正在使用的所有形态的“公路”，甚至包括只存在于规划图上的线路。有了这一款，“路政提前介入”就有了充分的法律依据，交通主管部门就可以理直气壮地实施路政管理，包括对非法建筑的强制拆除。中路博客/@|+E0^U2T
    这一条款，同《公路管理条例》原定义相比，还有一点不同。在原定义中，公路是“能行驶汽车的公共道路”，建议条款，公路是“供汽车行驶的公共道路”。笔者认为，这样规定很有必要。中路博客&uV;\[0g"S
     “供汽车行驶”，这也和现行公路工程设计的出发点和落足点相吻合。中路博客/m%}qd'nj)[vq5yv#@
    需要注意的是，“供汽车行驶”，并不等于“仅供汽车行驶”，后者实际上是汽车专用路了。“供汽车行驶（但不限于）”只是表明一种倾向。中路博客o$Yvag:Y
    顺便提一句，《公路法》第十一条第二款：“专用公路是指由企业或者其他单位建设、养护、管理，专为或者主要为本企业或者本单位提供运输服务的道路。”这个定义也不是很确切。据此定义，大型企业厂区内部的道路是不是“专用公路”？显然是的。这个很不合理。难道企业在厂区内部两个车间之间修条路也要经过交通主管部门审核（依据《公路法》第十五条）吗？中路博客&m)x/oJSAH$e*A%S
    建议改为：专用公路是指由企业或者其他单位建设、养护、管理，专为或者主要为本企业或者本单位与外部联系或者内部长距离运输提供服务的道路。中路博客 @K}| y1N%Js

;Q8{&cINR0　　尴尬之二：公路由谁来命名？中路博客b/c8S6k4~"vL

Y|h jr0　　提到这个问题，不能不提到一个城市：上海。
\R+laF5l_0    上海和南京之间有一条高速公路，原先上海方面叫“沪宁高速”，江苏方面叫“宁沪高速”，一条路有两个名字，搞的司机也很糊涂。两地为命名权久争不下，后来某领导人发话了，叫“沪宁高速”吧，这样才算定了名。而江苏方面为了更改指路牌花费了几百万元；
e_y^"i&DS0    还是上海。为了树立国际大都市形象，上海把境内的高速公路按照“国际通行方法”重新命了名。比如“沪宁高速”就改成了A11公路。中路博客.t,sRgg
    这就令人很是费解。因为这条高速公路是“五纵七横”国道主干线的一部分，在交通部是有命名的，叫“沪蓉线”，编号是G055，而不是A11。
6An6\@pjAU$u0    一个地方政府，有权为国道主干线命名吗？中路博客/vx%MZJ
    对于公路命名，在《公路法》中已经有了明文规定：国道的命名和编号，由国务院交通主管部门确定；省道、县道、乡道的命名和编号，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门按照国务院交通主管部门的有关规定确定（第十七条）。中路博客8e
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    由此看来，上海市提出的“国际”命名方法是不合法的。但是，没有任何部门责令其改正，因为《公路法》对擅自为公路命名行为没有任何罚则！中路博客*b/oN \h5DQ8T \dT
    笔者所在市有一条省道，编号S364，交通主管部门命名为“龙源大道”，市地名办反对，把这条路命名为“龙海大道”，这就起了争议。现在争议仍没有解决，各叫各的。中路博客2`_ c? q&?
    联想到近期多起路桥命名之争，不禁更加担心：公路命名，难道真的没有规矩了吗？中路博客2|X B(v_7[l
    建议：修改《公路法》的时候进一步明确交通主管部门在公路命名中的职责，把公路命名纳入法制轨道，加大对擅自命名行为的处罚力度。
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P"Y)f[)z#J*X$g0　　尴尬之三：公路管理机构是做啥的？中路博客0^ @CIDe

ME K;f2o!IJ#wP%y0　　公路管理机构的职责和地位，直接关系到公路管理效果的好坏。那么，在《公路法》中，公路管理机构是一个什么性质的机构呢？
,G5JYA|9c}o0    《公路法》第八条第四款：“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”这表明公路管理机构可以行使“行政法职责”；
7b#u#x)P z7L/n*e.r0    《公路法》第三十五条：“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。”这表明“对公路进行养护”是公路管理机构的法定义务。中路博客 v*WN#A*Hm |1}
    既有行政职能，又要从事养护生产，这就是通常所说的“管养一体”。管养一体，造成政、事、企不分，管理混乱，工作效率低下。而“管养分离”，正是交通部提出的公路养护体制改革的目标。
}$EZ C'X0    管养分离，符合市场经济条件下公路体制改革的发展要求，可以把公路管理机构同公路养护组织分离开来，各司其职，各负其责，协调配合，共同保障公路的安全畅通。中路博客 Y
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    体制理顺了是件好事，但“管养分离”又同现行《公路法》相矛盾，出现了法律上的瓶颈。不突破这个瓶颈，改革就不会持久；缺乏法律的保障，一切改革成果都不能巩固。现在的改革往往遮遮掩掩，打法律的擦边球，不能深入开展，原因就在于此。
&Fje5u8y O0    要从法律上解决这个问题，其实很简单，只需加上两个字：组织。中路博客 Fb9F!? {:zS2q1c
    把公路管理机构“对公路进行养护”变为“组织对公路进行养护”，公路管理机构由生产者变为组织者，养护工作由公路养护组织实施，养护同管理分离，公路管理机构地位的改变必将带来体制改革的进展。
-v&YEyEm0    由此，建议《公路法》第三十五条修改为：公路管理机构负责组织对公路进行养护。公路养护可以采取招、投标方式进行。公路养护组织应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。
mK2H#@K"x,MX0    同样，《公路法》第四十条建议修改为：因严重自然灾害致使国道、省道交通中断，公路管理机构应当及时组织修复（原为“应当及时修复”）；公路难以及时修复时（原为“公路管理机构难以及时修复时”），县级以上地方人民政府应当……

尴尬之四：盗伐路树不能处罚？中路博客cJR'XAt

2OE.f_9b0    《公路法》第四十二条第二款：公路用地上的树木，不得任意砍伐；需要更新砍伐的，应当经县级以上地方人民政府交通主管部门同意后，依照《中华人民共和国森林法》的规定办理审批手续，并完成更新补种任务。中路博客)PN]pA#bB
     但是，《公路法》中并没有对盗伐路树的行为进行处罚的条款，那么援引《中华人民共和国森林法》呢？中路博客 G#[+V$me1Z ^r
    《中华人民共和国森林法》第三十四条：盗伐森林或者其他林木，情节轻微的，由林业主管部门责令赔偿损失，补种盗伐株数十倍的树木，并处以违法所得三至十倍的罚款。……盗伐、滥伐森林或者其他林木，情节严重的，依照《刑法》第一百二十八条规定追究刑事责任。中路博客 F)\IPT[!W
    盗伐林木据为己有，数额巨大的，依照《刑法》第一百五十二条的规定追究刑事责任。
0S*^WN_g#p [!w0    按照此规定，交通主管部门对盗伐路树的行为应向林业主管部门或公安机关报案，由林业主管部门或公安机关进行查处。在实践中，走这个途径的案例很少，大部分都是由交通主管部门自行处理的。而交通主管部门对此类案件的处理，通常是把盗伐路树作为“破坏公路设施”进行处罚的。此规定出自《公路管理条例》第三十九条对“公路设施”的解释。路树是植物，把它称为“设施”，这在道理上是说不通的。
e tf5Q\ xW0    但是，路树又确实是公路路产，如何加强保护是一个现实存在、迫切需要解决的问题。中路博客,Z [o/Mh,c}2[b
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　　尴尬之五：边沟外一米：如何管理？中路博客4Yg5{"a ETq:cB ? o
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　　  先看《公路法》的两个条款：中路博客K6[-~Fz+|T I
    《公路法》第四十五条：……在公路用地范围内架设、埋设管线、电缆等设施的，应当事先经有关交通主管部门同意，……《公路法》第五十六条：除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。中路博客m3T!La"['d(q9R
    对于违反第四十五条的，依据第七十六条，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处三万元以下的罚款；中路博客 p]c7_|)@
    对于违反第五十六条的，依据第八十一条，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。
*r9@4s5i,D~2J-k0T\0    这是一个很奇怪的规定。在公路建筑控制区内埋设管线，交通主管部门有权拆除，而在公路用地内埋设管线，交通主管部门反而无权拆除了，这样如何保护公路路产？
&H;Jr(`+I0    还有更矛盾的地方。中路博客cT(nbG
    看看公路用地和公路建筑控制区的界定：中路博客o[!CE#Ot
    公路用地：县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道，下同）外缘起不少于一米的公路用地（《公路法》第三十四条）。中路博客6ub|"j:@3VI(XLQC
    公路建筑控制区：建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定（《公路法》第五十六条）。中路博客;Q;~4^a4C?5a
    援引国务院的规定：在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于二十米，省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米（《公路管理条例》第三十一条）。中路博客8E
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    根据上述规定，假设某国道的公路用地范围就是两侧边沟外缘1米，那么在这之内的土地肯定是公路用地；又因为这是一条国道，所以它的建筑控制区范围是边沟外缘起20米，那么边沟外缘起1米的土地肯定在公路建筑控制区内。也就是说，边沟外缘1米，既在公路用地内又在公路建筑控制区内。中路博客_+W8G:`d ` cB"f
    在这种情况下，当事人擅自在边沟外缘起1米的范围内埋设管线，如何处理？中路博客-W G%vi B{
    因为埋设地点在公路用地内，所以适用《公路法》第七十六条；又因为埋设地点在公路建筑控制区内，所以适用《公路法》第八十一条。而这两条的规定是完全不同的，交通主管部门该怎么办？中路博客 C:mj U7u0A5cn]8i%C
    同一个违法行为在同一部法律中出现两种不同的结果，这也暴露出《公路法》立法上的不严谨。建议在修改《公路法》时对“公路用地”和“公路建筑控制区”的概念重新慎重考虑。
x&?0C(b7x-{0中路博客%A;}?OUh V-B4^
　　尴尬之六：“一定距离”是多少？中路博客k wj FM
中路博客,y*y_?.tJ.K:i
　　《公路法》第四十七条：……在公路两侧一定距离内，不得挖砂、采石、取土、倾倒废弃物，不得进行爆破作业及其他危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动。……——这个“一定距离”是多少？
{TnT,I0    《公路法》第四十八条：除农业机械因当地田间作业需要在公路上短距离行驶外，铁轮车、履带车和其他可能损害公路路面的机具，不得在公路上行驶。……——多长距离算“短距离”？
$[!Im _$G)v ES0    这些，《公路法》都没有明确。那么，在工作实践中就会出现两种情况：一是将“一定距离”无限扩大，理论上可以达到地球的每一个角落；二是将“一定距离”无限缩小，对前述行为不闻不问。无论哪一种情况，都是不可取的。中路博客YDN;z)T R+{8e?
    部分公路管理者试图将“一定距离”做出一个合理的界定。但是，不管这个距离如何合理，都只具有参考价值，在法律上都属于“无权解释”（根据《立法法》规定，有权解释法律的是全国人大常委会），不能作为执法的依据。否则一旦引起行政诉讼，就极有可能败诉。中路博客3|1K4Hx_i
    因为对“一定距离”没有合法的解释，所以《公路法》第四十七条在实践中很少适用。交通主管部门经常引用的条款是地方性法规。比如，《青岛市公路路政管理条例》第十条：“在公路隧道上方和洞口外一百米及公路两侧五十米范围内，禁止从事爆破作业、采挖砂石、取土、倾倒废弃物、擅自伐木及其他危及公路、公路隧道安全的活动。”这个就把“一定距离”很清楚地写明为“公路两侧五十米范围内”。中路博客5Y[$ik(]
    同样的道理，对于农业机械在公路上“短距离”行驶，依据《公路法》交通主管部门也不能实施有效管理。就笔者的工作实践，通常是批评教育，责令采取保护措施，然后通过。这样当事人往往都能够接受。
(t6x$laD'@gBs0    建议：修改《公路法》时对“一定距离”和“短距离”予以明确，增加可操作性。中路博客%Y9o$N1vPn&c;\ d2C

C$X7pl;vr`c*ki0　　尴尬之七：交警队是公路管理机构吗？中路博客z{)so"V N0b {{f;a
中路博客e(kE9L8oZh
　　 这个问题涉及到对肇事车辆驾驶员的处理。中路博客!x/~a,TW-a;MAB^!k
   《公路法》第五十三条：造成公路损坏的，责任者应当及时报告公路管理机构，并接受公路管理机构的现场调查。中路博客N1M6t;VoQgS
    第七十八条：违反本法第五十三条规定，造成公路损坏，未报告的，由交通主管部门处一千元以下的罚款。
s7F+D"Jf9sg0    第八十五条第二款：对公路造成较大损害的车辆，必须立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离。中路博客'k)rTP` mP"q
    车辆在公路上发生事故是难免的，其中很多事故会对公路造成损害。在车辆参加了保险的情况下，绝大多数驾驶人员都能够及时拨打“122”报警，接受交警部门的处理。中路博客 f$`jjD
    那么，交警队是公路管理机构吗？中路博客k&w7k'c+T\
    如果是，那么事故当事人拨打“122”可以被视作“报告公路管理机构”；如果不是，当事人还必须报告公路管理机构，否则就是违法行为，应受到处罚。中路博客e5U!RM t
    在现行道路交通管理体制下，公路管理职权被分属公安、交通两家，无论哪一家，其管理权都是不完整的。公安机关负责公路交通秩序与行车安全，交通主管部门负责公路建设、养护、标志标线设置与路政管理。按照通常的理解，无论是广义的，或者狭义的“公路管理机构”都不包括交警队。但是，公路公安派出所却可以视作“公路管理机构”。
BP-@4x|:A.g A~0    也就是说，只有交通主管部门设置的行使公路管理职能的机构才能被称为“公路管理机构”，广义的，包括公路建设管理、公路养护管理、公路路政管理、公路规费管理机构等；狭义的，特指公路路政管理机构。中路博客#P:BpuFP y
    很明显，这里的“公路管理机构”是按照主管部门来区分的，而并非依照职责。这样的体制给当事人造成的直接后果，就是加大了其履行义务的成本。
mYQjv1L{0    仍以公路交通事故为例。
1{-~ \}&]}rcn0    当事人在拨打“122”报警的情况下，可能因为没有履行《公路法》第五十三条规定的义务而被交通主管部门给予处罚，这对当事人是很不公平的。因为，当事人拨打“122”是完全免费的，而且这个电话号码全国统一；而公路管理机构没有统一的报警电话号码，一个长途司机，发生事故后如何向公路管理机构报告？由此支出的费用由谁承担？中路博客Q1hLl8B Y,KC6E
    而且当事人在向“122”报警后，有理由相信交警部门会通知公路管理机构的，因为公安、交通有这方面协调联动的规定。事实上也正是如此。比如《河北省公路条例》第三十六条：发生公路交通事故并给公路造成损失的，公安部门应当及时通知县级以上人民政府交通行政主管部门或者高速公路管理机构查验损失。公路交通事故的处理工作，应当在公路路产损失清偿工作结束后结案。
0} xXB f T2E"B0    但是，这个条款因为缺乏制约手段，在实践中不能很好的执行。交通主管部门因为不能制约公安机关，就把责任转嫁到事故当事人头上。对于公路交通事故当事人来说，《公路法》的部分条款有“家法”之嫌。
-Z~4u%r]0P0    就笔者的工作实践，未向公路管理机构报告的事故当事人，通常都不是出于故意，“我既然报告交警了就根本没想要逃逸，实在是不知道如何找你们。”而且一般都能够对造成公路损害给予赔偿。这种情况下，再要罚款，当事人抵触情绪相当大，执行也很难。 　　但是，不罚款又于法不符，很是令人尴尬。中路博客"k6w-lu%e4{k8b
    建议，《公路法》的修改最好同道路交通管理体制改革相协调，避免多头管理的情形再出现。中路博客-S,y~.JQv5`
中路博客*y6J:g6C(ej$d)o0b
　　尴尬之八：交通主管部门有权查处“公路三乱”吗？中路博客8S"Us8^BD!R2V


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`&}x0　　《公路法》第九条：禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆。中路博客 V Fyh/G^[wu@
    《公路法》第七十四条：违反法律或者国务院有关规定，擅自在公路上设卡、收费的，由交通主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以处违法所得三倍以下的罚款，没有违法所得的，可以处二万元以下的罚款；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
%U$m%F:g6` rh0    对比这两条，不难发现，对“乱设卡、乱收费、乱罚款”的“公路三乱”行为，国家是明令禁止的。
.Se.K&_R4N0    但是，交通主管部门只能查处其中的“乱设卡”和“乱收费”，那么，对“乱罚款”行为该如何处理呢？中路博客5dkJ V/K*~:@1W5wF,U
    很遗憾，《公路法》对此只字未提。也就是说，“乱设卡、乱收费”的，可以给予处罚，而“乱罚款”却不能处罚，这不能不说是一个尴尬。中路博客 K xY#ykR
    其实，仔细分析，便会知道答案。乱设卡、乱收费，可能是行政机关所为，也可能是公民、企事业单位和其他组织所为，而乱罚款，只能是行政机关所为。
&pV{J1t\9_DfCE0    因为罚款是行政处罚的一种，只能由行政机关（含法律、法规授权的组织）行使。其他任何单位和个人都没有这个权力。其收取“买路钱”的行为，因为其不具有行政处罚主体资格，所以不能将其定性为“罚款”，而只能定性为“收费”。尽管收钱者本身可能会声称这是“罚款”，但这不能作为定性的依据。
/~e~"k}!q(X9w0    既然乱罚款只能是行政机关所为，那么由作为行业管理机关的交通主管部门来处罚显然不太合适，这由行政监察机关查处似乎更妥当一些。《公路法》在“法律责任”一章回避了这个问题，立法者显然是有所考虑的。中路博客hMg6y7t[ua
    但是，行政监察机关是不能上路执法的，否则就会形成新的“公路三乱”。因此，现在治理“公路三乱”，通常都是由纠风办牵头，交通、公安部门参与，对各自系统内部的“三乱”行为进行查处。
{glT9o0    至于交通主管部门对“乱设卡、乱收费”行为的查处，从媒体曝光的情况来看，一是交通系统内部的行为，二是村民在乡村道路上的行为，鲜有对其他行政机关查处的报道。这说明交通主管部门不仅不具有完全的查处“公路三乱”的职能，现有的权力也不能完全落到实处。中路博客C`*^
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    有媒体曝光其他部门在公路上乱设卡、乱收费的，最后进行处理的是纪检、监察部门，而非交通主管部门。中路博客.Wl1QsF1Rz;l*{
    对“公路三乱”行为缺乏应有的治理力度，缺乏法律规范的权威，主要靠内部纪律来约束，这样只能治标而不能治本。关于治理“公路三乱”的条款，《公路法》应尽快完善。
q/ik.P7NBY1H0    顺便说一句，《公路法》第七十四条存在重大漏洞。按照此条，没有违法所得的，最高可以罚款2万；中路博客iW*QDx)x-[q
    有违法所得的，最高可以罚款违法所得的3倍。假如违法所得为1000元，那么最高只能罚款3000元，这比没有违法所得的罚款要少的多。因此，对没有违法所得的，当事人往往也会承认小额违法所得，以逃避高额罚款。
;p.F9h,R7x/w8Rck0    处罚力度和违法行为轻重程度不相适应，甚至相左，这是立法上的不严谨，应该修改。中路博客8qv;gAM:C)q8xc+a
  

   《公路法》，可以探讨的地方还有很多。这是一部对公路管理十分重要的法律，希望通过修改完善，可以起到它应起的作用，那才是本文的初衷。