公路管理工作常见五大诉讼风险及防范

笔者作为一名公路交通专业的执业律师，在数年来办理的大量涉路纠纷诉讼案件中，总结出公路管理工作中常见的五大诉讼风险，并分别提出防范意见，供公路管理机构进行参考，尽量避免涉路纠纷或败诉的发生。
一、地面施工致人损害的诉讼风险。
主要表现在公路的施工及养护过程中不按规定设置标志牌，导致过往车辆或行人受到损害，产生纠纷。
《中华人民共和国公路法》第32条、第39条；《道路交通安全法实施条例》第35条都规定道路养护施工单位在道路上进行养护、维修时，应当按照规定设置规范的安全警示标志和安全防护措施。这是法律法规规定的义务，违反该义务，则存在过错。而根据法律规定，此类案件适用过错推定责任的归责原则，即如果施工单位不能证明自己没有过错，就要承担责任。
尽管施工安全警示标志牌设置后，容易遭到损毁或盗窃，且标志牌设置成本较高，但这不可能成为纠纷发生后的免责事由。
为预防此类诉讼风险，要做到：
1、严格按照《道路交通标志标线》规定的标志设置原则，充分考虑在动态条件下发现、判断标志及采取行动的时间和前置距离，在施工路段两端设置必要的警示标志牌，并设置防围设施。
2、标志的外观及样式必须按《道路交通标志和标线》规定的样式进行制作。这是该国家标准中的强制性规定，如果违反了，受害人可以以不符合国家强制性标准进行抗辩。因此，切不可自行乱设计警示标志样式。
3、设置时要根据实际情况，设置相应的警示标志，不可随意设置。如左道封闭，就不可摆放一右道封闭的标志。
4、设置标志，可根据道路交通情况实际情况选择标志的使用或选择标志位置的摆放。有条件的，尽量按《道路交通标志和标线》提示附录中的《道路施工安全设施设置示例》进行设置。当然，该《道路施工安全设施设置示例》并非强制性的。
5、在设置标志问题及设置后的管理上，虽然会耗费一定的人力和物力，但是是很有必要的。
二、道路管理瑕疵致人损害（又称物件致人损害）的诉讼风险。
此类案件主要表现形式有三类：
一是路面遗落物、抛洒物致人损害。如公路上遗落的石头导致交通事故，公路上抛洒的碎石或滴漏的重油导致交通事故。
二是在公路上人为堆放物品致人损害。如在公路边建房时在公路上堆放建筑材料，在公路上打场晒粮，在公路上人为设置障碍物，都会导致交通事故。
三是公路管理机构的公路养护、管理工作中存在过失致人损害。如路上有影响到交通安全的坑槽、跌洼、隆起等没有及时进行维修，对应当设置的交叉路口标志、桥梁限载标志、上跨构筑物限高等标志没有进行设置，路树或树枝倒塌致人损害等等。
根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定，道路管理瑕疵致人损害应当承担的责任是民事赔偿责任，而非行政赔偿责任。根据该解释的规定，公路管理机构要免责，必须要证明自己没有过错。也就是说，此类案件的归责原则仍然是过错推定责任，如果不能证明自己没有过错，就要承担责任。
要避免此类诉讼的风险，要做到以下几点：
1、勤勉履行对公路的巡查、维护和管理义务。对任何职责范围内的安全隐患都要及时进行整改。全面、正确、及时履行法律法规赋予的职责，是避免此类诉讼风险的根本所在。
2、要制订公路小修保养作业标准。特别要结合本地列养公路行政等级、技术等级、路面状况等实际情况，重点明确对列养公路日常养护中的对公路清扫的频率。要做好日常养护（公路清扫）的养护记录。因对路面抛洒杂物、滴漏油污等不可能做到随时清除，根据交通部对《公路养护技术规范》的解释（交通部关于对《关于请求明确〈公路养护技术规范〉有关条款含义的紧急请示》的答复），“及时”不等于于“随时”，如果公路养护单位按照规定的频率或有关工作要求做到了定期清扫，不能认为其“疏于养护”，因此，日常养护记录作为原始证据是证明已经履行了定期清扫义务的重要证据。
3、要制定公路路政巡查标准，明确路政巡查频率（每周巡查天数、每天巡查次数、每次巡查线路数等），对路政巡查的情况进行详细记载。公路管理机构不可能对公路全线进行全方位全时段的监控，只要按规定履行了路政巡查义务，也不能认定为疏于管理。而路政巡查记录也是证明公路管理机构履行了路政巡查义务的重要证据。
4、公路路政管理部门发现对路面人为堆放的建筑材料、打场晒粮或其他障碍物，必须按照《公路法》和《道路交通安全法》的规定，履行管理职能，做好调查取证，查明违法行为人的基本情况及违法事实后，依法责令违法行为人改正交通违法行为，责令恢复原状，可以给予5000元以下行政处罚。下发并送达相关法律文书后，公路管理机构的法定职责履行完毕，不再存在过错。上述法律文书也是公路管理机构履行了路政管理职责的重要证据。
5、根据国务院对交通部门和公安部门的分工，路障管理由公安交通管理机关负责。公路管理机构采取了上述法定行政措施后，如果违法行为人仍未改正违法行为，公路管理机构可以书面函告公安机关交通管理部门进行管理或进行清除。公路管理机构没有强制清除障碍物的权力，如果违法强制清除，给相对人造成损失的，要承担行政赔偿责任。
三、公路工程项目招投标或分包劳务工程中的人身损害赔偿诉讼风险。
最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律问题若干问题的解释》中明确规定：雇员在从事雇佣活动中因安全生产事故遭受人身损害，发包人、分包人知道或者应当知道接受发包或者分包业务的雇主没有相应资质或者安全生产条件的，应当与雇主承担连带赔偿责任。
因此，如果在公路工程项目招投标或承包、分包工程中，如果将工程发包或分包给没有相应资质或安全生产条件的，都要与雇主承担连带赔偿责任。如某路桥公司在一桥梁拆除工程的施工中，由某包工头带领农民工进行拆除作业，作业中某农民工摔到桥下受伤，该路桥公司因将劳务工程发包给不具备资质的包工头，被判与包工头对农民工的损害承担连带赔偿责任。工作实际中，此类由不具备任何资质的包工头承接劳务工程的情况比比皆是。
此类风险的防范措施主要是：
1、公路管理机构在行使公路建设工程项目或公路养护工程项目的业主职能、对项目进行发包时，一定要审核投标单位的施工资质，不得将项目发包给不具备相应资质的施工单位。
2、施工单位在分包劳务工程时，不可再与包工头打交道。“包工头”在很多地方已经退出了建设市场。施工单位一定要与具备营业资质和条件的劳务公司签定劳务合同。
四、路政许可中的行政诉讼风险。
路政许可行为也是具体行政行为。《行政许可法》规定，行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。
路政许可中，存在的违法实施许可的主要现象有：
1、对不需要取得许可的事项进行许可。如有的公路管理机构对在公路两侧进行建房进行许可。事实上，根据《公路法》规定，公路两侧建筑控制区内禁止修建任何建筑物或构筑物，是禁止性行为，如果加以许可，则是违法许可。公路两侧建筑控制区以外进行建房，路政管理机构进行许可则缺乏法律法规依据。路政管理部门的职责是对建筑的间距进行控制，并且防止对应进行建设出现“街道化”即可。
2、滥发许可证件。如很多路政管理机构在检查在途超限运输车辆时，收取赔（补）偿费后，为超限车辆补发《通行证》。事实上，《通行证》就是一种许可证件。路政许可应当依申请进行，未申请就不存在许可。途中处理后主动发放通行证不符合行政许可法的规定。
3、不按法定的权限进行受理或许可。《路政管理规定》和《超限运输行驶公路管理规定》等行政规章对路政许可的实施机关及权责进行了明确划分，但现实中普遍存在不按规定的权限进行受理或许可的情况。主要表现在一是县级公路机构以自己名义对超限运输车辆实施许可，而根据国家规定，县级公路管理机构并没有许可实施权。再如砍伐公路行道树的许可，国道和省道的，由省级公路管理机构来受理和许可，但是许多县级公路管理机构却进行受理再逐级上报地市公路管理机构和省级公路管理机构。事实上，根据《行政许可法》规定，县级公路管理机构在受理时应以不属于本机关职权范围为由，即时作出不予受理决定，告知直接向省级公路管理机构申请。
4、不按《行政许可法》规定的程序发放相关许可文书。相关的许可文书是路政管理机构证明其正确按程序实施了许可的重要证据，没有这些程序上的证据，如果遭遇到行政诉讼，必然会因程序不合法遭到败诉。
预防上述路政许可中存在的行政诉讼风险的方法主要是：
1、严格按照国家规定的路政许可实施机关的权责划分，来进行受理和许可。
2、严格按照《行政许可法》及《交通行政许可实施程序规定》规定的程序来进行许可。
五、公路使用性质及行政等级变更时不依法定程序进行引发的诉讼风险。
公路使用性质变更主要表现在集镇过境路段经协商变为城镇街道，导致管理主体发生变更。公路使用性质变更为城镇街道，应当依法进行，法律没有规定的，应当以约定或上级政策进行。如《湖北省公路路政管理条例》规定，公路使用性质发生变更，须报省交通行政主管部门批准，并依法办理公路产权变更手续。也就是说，凡是没有报湖北省交通厅批准的直接经过协商改由城建部门养护管理的行为，非法定变更行为。这些路段上因养护或管理瑕疵出了事故，公路管理机构仍然是赔偿的主体。
公路行政等级的变更应当依照《公路法》进行。未按《公路法》规定的程序进行的行政等级的变更，是无效的变更。如本律师办理的一个案子中，某县原由乡镇政府负责管养的某乡道被该市交通局及市计划发展改革委员会联合发文，变更为县道，并上报省公路局为列养公路，而该路事实上仍由乡镇政府负责管养。该路上恰因管理瑕疵发生交通事故，县公路段被认为是该路的管养单位而被列为被告。笔者以该路的行政等级变更未经过法定的变更程序，即应当由县政府上报市政府批准并报省交通厅备案才可生效为由，认为市交通局与市计划发展改革委员会的变更该公路行政等级的文件无效，该公路在法律性质上仍属乡道，由乡镇人民政府管养。法院采纳了本律师的主张。
预防此类诉讼风险，要做到“有法必依”，按法律法规规定办理变更手续，并在移交时签定好移交协议。
最后，再谈谈公路管理机构如何减少诉讼风险的策略问题。
当前，公路管理机构在公路的维护和管理过程中，除了确实存在过错外，大量没有过错也被判承担赔偿责任，造成“粘路就当被告、当被告就担责”的被动局面。究其主要原因：
一是公路管理法律法规立法上有待于进一步完善，有限的权和无限的责之间的矛盾日益尖锐，这一矛盾十分不利于公路这一公共服务设施的健康发展。
二是广大社会公众、学者、律师及法官对公路管理责、权、利理解上的偏差。尤其是如南京机场高速公路物件致人损害之类判例的大量出现，加快了片面强化公路管理机构责任的负面影响力。
三是法院顺利结案的需要。法院一般都认为公路管理机构赔付能力强，让公路管理机构承担一定责任，有利于案件的结案。
四是公路管理机构自身对公路法制的不够重视，不注重公路法律专业人才的培养，造成聘请的律师不懂路，懂路的专家不懂法。
为改变当前这种被动现状，本律师认为，公路管理机构除了要进一步规范公路管理各项工作、勤勉履行法定职责外，要注意以下几点：
一是在公路管理的立法上要做到坚持“责权利一致”的原则，条款上尽量详细，文字上用词规范无歧义。争取权利解释部门对歧义法条作出有利解释。
二是对涉路案件，依照事实和法律应当胜诉、却没取得胜诉结果的，一定要把诉讼进行到底。改变法官的一些观点是需要长久的时间和耐力的。事实证明，涉路案件中，公路管理机构胜诉的案子大都经历了反复的一审、二审和再审，才取得最终的胜诉结果。
三是如果确实有过错，或者因行政干预等意外因素不愿意将诉讼进行到底的，尽量选择调解结案，避免以判决形式结案。如果以判决形式结案，那么在同一法院形成判例后，类似案件就不可能再取得胜诉结果。同一个法院不会作出矛盾的判决。
四是和电力供应部门一样，高度重视行业法制工作，培养既懂法律又懂公路业务的法制工作人员，或聘请交通专业的律师。交通专业律师的责任不仅仅是去为公路管理机构赢得诉讼，而是作为办理大量涉路案件积累的经验或教训的总结者，提醒公路管理机构如何去预防和避免诉讼风险的发生。




作者：范金国，湖北首义律师事务所律师。

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